Quale destino per le società degli enti locali?
4. Il 2010 vede l’apparire di un decreto legge che detta “Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica”, come sempre di grandissima complessità. È del 31 maggio; reca il n. 78. Lo ha convertito la l. 30 luglio 2010, n. 122, ovviamente con modificazioni.
Per il tema che si va qui tentando di esplorare deve essere ricordato – salvi errori, naturalmente – il solo co. 32 dell’art. 14. Esso introduce un duplice ordine di divieti. Proibisce ai comuni con meno di 30.000 abitanti la costituzione di società di qualsiasi genere e prescrive la liquidazione di quelle esistenti. Fa salve quelle costituite da una pluralità di comuni, che collettivamente superino la soglia dei trentamila abitanti. Vieta ai comuni con popolazione compresa tra i 30.000 ed i 50.000 abitanti di detenere la partecipazione in più di una sola società; se ve ne sono in numero maggiore … una si può salvare; le altre vanno liquidate.
5. Tutto ciò pone due ordini interrogativi. Il primo attiene alle ragioni di questa irruzione del legislatore statale nell’ordinamento delle autonomie locali. Il secondo alle conseguenze, sul piano del diritto e quindi della complessità del quadro che così si vorrebbe realizzare.
Il fenomeno in sé di queste leggi, ed in particolare dell’ultima, è infatti molto singolare. È di piana, incontrovertibile evidenza che il d.l. n. 78/2010, al pari della l. n. 244 del 2007 si sia preoccupato di finanza pubblica. Il legislatore ha così cercato di tagliare alla radice una fonte incontrollabile di spese di gran lunga superiori ai ricavi, costituita da iniziative industriali gestite dagli enti pubblici locali: in tale gestione si cela infatti un vizio di fondo, costituito dal prevalere degli interessi politici e di partito su quelli che discendono da un’ottica di produzione e di profitto, e che quindi conducono ad una amministrazione efficiente ed economica.
Resta il fatto che è difficile immaginare rimedio più radicale per un male almeno in linea di principio rimediabile con mezzi ordinari, ivi compreso il fallimento delle singole imprese insolventi. È ragionevole dubitare che fosse davvero impossibile trovare un sistema forse astrattamente meno incisivo di questo prescelto, ma in concreto anche meno devastante e più stabile nel lungo periodo. Basti pensare al caso delle società quotate che gestiscono servizi pubblici, in cui gli enti locali soci devono ridurre la partecipazione prima sotto il 40% e poi sotto il 30%. Perché? Cui prodest?
Le leggi sopra ricordate evocano il tema della concorrenza, enunciato nelle premesse dei vari articoli, quasi a loro giustificazione. Esso resta però nell’ombra. Nessuno discute che nell’universo delle società degli enti locali e di quelle che erogano pubblici servizi in particolare vi siano problemi di concorrenza. Non sembra infatti che vi sia alcuna vera ragione concorrenziale per costringere a dismettere le partecipazioni in società che producono per il mercato beni o servizi non strettamente necessari per l’attività istituzionale degli enti locali che le controllano; o per travolgere le società concessionarie di servizi pubblici in cui il socio privato sia stato scelto sì con gara, ma non mirata anche a valutare le sue capacità di gestore. In quest’ultimo caso, si è addirittura introdotto un vizio genetico del procedimento di scelta del socio, con una norma sostanzialmente retroattiva.
6. Emerge qui il problema di diritto.
Non sembra dubbio che il divieto mantenere partecipazioni in società industriali sia fenomeno giuridico diverso, ad. es. dal divieto di circolare in città con mezzi a motore o di usare un certo combustibile, come è avvenuto con il carbone. È diverso per una ragione per così dire strutturale: non vieta una singola azione, ma proibisce di darsi (o mantenere) un certo assetto patrimoniale. Disposizioni di questo genere investono la capacità della persona giuridica, nel senso che, pur potendo essa astrattamente volere ed in concreto avere gli strumenti per gestire una società e la sua impresa, in concreto questo è giuridicamente impossibile – appunto vietato. Nessuno può avere due coniugi; gli enti locali non possono possedere società.
Non sembra del pari dubbio che limitazioni di questo genere alla capacità giuridica degli enti pubblici locali possano essere introdotte soltanto con legge dello Stato. È vero che il titolo V della Costituzione, dopo la legge costituzionale n. 3 del 2001, disegna un sistema di forte autonomia funzionale dei comuni ed in generale degli enti locali (sono enti autonomi con propri poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione, dice l’art. 114); da ciò si potrebbe trarre che nessuno può prescrivere loro come debbono strutturare le loro attività di natura imprenditoriale. È però altrettanto vero che, secondo l’art. 119 u.c., “comuni, province, città metropolitane e regioni hanno un proprio patrimonio, attribuito secondo i principi generali determinati dalla legge dello Stato”, e che, come prescrive ancora l’art. 119, essi possono indebitarsi solo per finanziare spese per investimenti e che “è esclusa ogni garanzia dello Stato per i prestiti contratti”. Di fronte a queste norme costituzionali parrebbe difficile negare che limitazioni alla capacità giuridica degli enti locali come quelle di cui si va dicendo rientrano nella competenza legislativa esclusiva dello Stato.
