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Nuove frontiere per la responsabilità civile della pubblica amministrazione

di - 2 maggio 2013
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Il tema che mi è stato proposto era già in sé difficile; dopo aver sentito le relazioni di ieri è diventato difficilissimo, perché ieri si è parlato, in termini estremamente incisivi e sotto svariati punti di vista, della politica economica di questo Paese e delle difficoltà che incontra sotto diversi profili,  primo fra tutti forse questo debito mostruoso che abbiamo accumulato ed è stato palleggiato avanti e indietro in giro per il mondo. Sono problemi colossali.

Di fronte a questo, pensare di poter parlare in termini tecnici dell’azione risarcitoria suscita quantomeno il sorriso. Mi sono trovato ieri in grande  imbarazzo e in grande imbarazzo sono ancora oggi. Cercherò quindi di dire qualche cosa di diverso rispetto a ciò che avevo pensato, cioè rispetto a un ragionamento e ad un linguaggio tecnico che penso di saper usare un poco. Cercherò di mettere in luce il profilo politico della trasformazione giuridica che c’è stata nel processo amministrativo. Credo infatti  che questa trasformazione possa indurre una componente di fiducia nei confronti del futuro, perché c’è finalmente uno strumento giuridico e giudiziario più efficiente.

Bisogna partire da una premessa ben chiara: il codice del processo amministrativo ha ucciso la giustizia amministrativa tradizionale, la giustizia amministrativa del 1890, della legge del 1924, del 1971, e persino quella dell’ultima legge di riforma del 2000. Quello che il codice ha fatto è non una nuova giustizia amministrativa, ma un diritto amministrativo nuovo, sul quale sono state calibrate le novità del rito, apparentemente di limitato rilievo. Certo, il ricorso per l’annullamento di un provvedimento è ancora soggetto ad un termine di decadenza; certo continuano ad esserci due gradi di giudizio; l’esecuzione si chiama ancora ottemperanza. Ma la novità emerge in tutto il suo peso quando si legge l’art. 7, che disegna l’oggetto, se così si può dire, della giurisdizione amministrativa: “Sono devolute alla giurisdizione amministrativa le controversie, nelle quali si faccia questione di interessi legittimi e, nelle particolari materie indicate dalla legge, di diritti soggettivi, concernenti l’esercizio o il mancato esercizio del potere amministrativo, riguardanti provvedimenti, atti, accordi o comportamenti riconducibili anche mediatamente all’esercizio di tale potere, posti in essere da pubbliche amministrazioni”. Di fronte a queste parole, noi dobbiamo onestamente riconoscere che questa non è più una giurisdizione generale di legittimità, ma è una giurisdizione generale in tutto e per tutto, o quasi, uguale a quella del giudice ordinario. È un dato di fatto. Bisogna avere il coraggio di guardare questa realtà negli occhi, perché questo codice può indurre una serie di risultati positivi ai quali con il vecchio sistema di giustizia amministrativa non si sarebbe mai potuti arrivare. Nel bene e nel male, con la giustizia amministrativa c’era il vincolo perentorio dell’annullamento, c’era il vincolo perentorio della pura legittimità. Con il codice del processo amministrativo  non dico che si possa pronunciare nel merito;  ma quando si parla di mancato esercizio del potere che può essere sindacato dal giudice amministrativo, mi domando che cosa manca a un discussione nel merito del mancato esercizio del potere. Certo, il giudice amministrativo non può dire che si sarebbe dovuto fare nel modo “A” anziché nel modo “B”; ma il solo fatto che si possa dire “tu dovevi fare qualcosa, e male hai fatto a non farla” con la possibilità di condannare l’amministrazione per questa inerzia, mi fa pensare che il gioco giudiziario, l’ingresso del giudice amministrativo e dell’azione giudiziaria nel sistema economico sia molto chiaro e molto forte.

Il problema che sono chiamato a discutere – la responsabilità civile della pubblica amministrazione – è un tema che è stato studiato per decenni dal punto di vista della risarcibilità degli interessi legittimi (ne sono stato un paladino: quando avevo ventisette anni ho scritto un articolo sull’esecuzione del giudicato dove dicevo che laddove il giudicato non fosse stato più eseguibile non si poteva che ricorrere al risarcimento del danno e quindi al risarcimento degli interessi legittimi. La Cassazione mi ha dato ragione solo nel 1999, mentre sono passati alcuni anni e alcune profonde ingiustizie che si sono commesse in questo Paese) ma il risultato è che non sappiamo come si debba costruire giuridicamente la responsabilità civile della pubblica amministrazione. La ragione è molto precisa: noi siamo abituati a un giudizio di legittimità con il quale possiamo benissimo sindacare la conformità o meno di un provvedimento alla legge, ma non sappiamo individuare, misurare la colpa: dove sta la colpa? Si tratta infatti di illecito aquiliano, non di certo contrattuale (ciò non avrebbe senso comune).

Vi propongo questa riflessione: noi parliamo di un sistema – la pubblica amministrazione – che è in tutto e per tutto paragonabile a qualsiasi grande organismo privato, a qualunque grande impresa; c’è una differenza di fondo, naturalmente: l’impresa lavora per produrre reddito; la pubblica amministrazione si preoccupa di curare l’interesse pubblico, non in astratto, ma nella concretezza della vita, nei rapporti dei cittadini con la collettività. Questo e non altro significa il fatto che l’amministrazione deve autorizzare, deve concedere, deve fare. Come ogni impresa, dunque, l’amministrazione opera attraverso le persone che la compongono.

Se si muove dalla premessa che la pubblica amministrazione opera attraverso le persone e che le persone danno il contributo che rende l’azione di Filippo Satta azione del Comune, poniamo, di Barletta, si può chiarire quali sono i comportamenti che si sono concretamente tenuti, quelli che si sarebbero dovuti tenere e se sono o meno conformi alla regola.

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