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Ridurre i tempi per le infrastrutture

di - 5 febbraio 2011
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1. I tempi lunghissimi di realizzazione delle opere pubbliche e la sistematica dilatazioni dei loro costi hanno un’origine ed una giustificazione complesse. A volte sembra che nel nostro Paese i contratti con le pubbliche amministrazioni non siano veramente vincolanti, e che possano sempre essere adeguati alle esigenze dell’impresa [1]. Di questo autentico malcostume in quanto tale è inutile parlare, come è ovvio. Merita viceversa fermare l’attenzione sulle cause vuoi dei ritardi, vuoi degli aumenti dei costi, che facilitano il perpetuarsi del malcostume. Essi trovano infatti fondamento in una legislazione a volte lacunosa, a volte sovrabbondante e quindi facilmente equivoca (o equivocabile), che rende incerto il quadro giuridico entro cui si sviluppano sia il quadro competitivo che deve condurre alla scelta del contraente, sia l’esecuzione del contratto. I profili rilevanti attengono principalmente:

(a) alla natura ed alla funzione anticoncorrenziale di alcune norme sulle procedure di aggiudicazione dei contratti pubblici, che consentono di escludere dalle gare molti partecipanti per ragioni puramente formali – o di annullare l’aggiudicazione per lo stesso tipo di ragioni. Accade così che la procedura selettiva per scegliere la migliore spesso si sposti dalla qualità delle offerte alla loro regolarità. Ogni irregolarità formale, sanzionata con l’esclusione – anche se in sé e per sé perfettamente sanabile in qualunque momento – porta all’esclusione del concorrente, con la conseguenza che la selezione si svolge non tra tutti i concorrenti per scegliere l’offerta migliore, ma tra quelli “formalmente regolari”. Come è palese, il confronto concorrenziale può essere radicalmente alterato: il secondo, a volte addirittura il terzo, può diventare primo;

(b) strettamente legato all’esasperazione formale delle procedure di selezione delle offerte è poi l’alto livello di litigiosità, favorito anche dalla legislazione comunitaria sui ricorsi[2];

(c) alla scarsa attenzione dedicata alla progettazione, in favore di un risparmio immediato, senza pensare all’esecuzione del contratto ed al vero costo finale dell’opera: esempi tipici sono la progettazione affidata agli uffici tecnici dell’amministrazione e quella lasciata ai concorrenti e non retribuita. Il contenzioso che insorge nel corso dell’esecuzione del contratto (le c.d. riserve) con sospensioni dei lavori, richieste di varianti al progetto, maggiori compensi, assai spesso discende da insufficienze della progettazione[3];

(d) alla scarsa, lacunosa attenzione dedicata al controllo sull’esecuzione. Esso è lasciato alla c.d. direzione dei lavori, che viene spesso svolta da funzionari della stessa amministrazione committente, senza il conferimento di alcun vero potere di controllo e indirizzo, anziché da un soggetto terzo di elevata professionalità e munito di adeguati poteri. Questo profilo si lega ovviamente a quello relativo alla progettazione: una progettazione carente, non preceduta ad es. da adeguate indagini geognostiche, non può certo essere corretta dalla direzione dei lavori, il cui compito è costringere l’impresa ad una corretta organizzazione, pianificazione ed esecuzione del lavoro.

2. La funzione anticoncorrenziale di norme che disciplinano le gare.
Come è ben noto, il criterio generale che ispira la scelta dell’impresa cui affidare la realizzazione di un’opera pubblica è la selezione attraverso gara[4]. È superfluo ricordare che gara, derivata dall’arabo ghara (emulare, invidiare), e dall’alto tedesco antico werra (contesa)[5], significa oggi competizione disciplinata da regole certe di comportamento, in cui la valutazione finale – la proclamazione del vincitore – è assunta secondo criteri obiettivi e predeterminati. Nella massima parte delle gare sportive – corsa, ciclismo, motociclismo, etc. – il criterio fondamentale è il minor tempo impiegato per coprire una certa distanza; in altre, il numero di obiettivi raggiunti in un tempo predeterminato. Perché il tempo e i risultati ottenuti possano esprimere tutto il loro valore – individuare il corridore o la squadra migliore – è però essenziale che anche una serie di altre regole venga rispettata. Paradigmatico è il calcio. Non solo non si possono picchiare o far cadere gli avversari, come a torto parrebbe intuitivo (non lo è affatto: è frutto di una lunga cultura giuridica); ma gli obiettivi possono essere raggiunti solo seguendo regole ferree su distanze, aree precluse, punizioni, etc. In breve, per ogni tipo di gara vi sono norme generali che devono essere osservate affinché perché essa si svolga correttamente ed il miglior risultato raggiunto esprima il migliore, il vincitore. In quest’ottica è giusto che la violazione delle regole di gara giunga fino all’esclusione dalla gara stessa (e oltre, come succede per i dopati). Questa è la ragione per cui ogni gara deve avere il suo “arbitro”.
Le gare per l’affidamento di contratti sono profondamente diverse, come è ovvio. Lo spirito è però lo stesso: come nessun corridore, nessun calciatore può partecipare alle Olimpiadi se non ha ottenuto determinati successi nel suo paese, così le imprese che concorrono per aggiudicarsi un appalto devono garantire il raggiungimento dell’obiettivo, la realizzazione dell’opera; devono quindi possedere certi requisiti; devono essere moralmente ineccepibili, come è giusto pretendere da chi vuole lavorare per la collettività e con il danaro che essa ha prodotto sotto forma di tributi versati all’erario; devono disporre di attrezzature, competenze, personale, mezzi finanziari adeguati all’esecuzione del contratto per cui è gara.

Note

1.  È ben riassunto nella celebre regola “prendere comunque il lavoro, tanto poi lo si aggiusta”.

2.  La direttiva n. 66 del 2007, recepita in parte nel codice dei contratti pubblici, ed in parte nel codice del processo amministrativo.

3.  Ne è la prova il fatto che molto spesso l’approvazione della variante sia accompagnata dalla rinuncia alle riserve.

4.  Il fondamento di questo principio è duplice. Per un verso è l’imparzialità della pubblica amministrazione (art. 97 Cost.) che si ritiene soddisfatto dal ricorso all’impiego di criteri obiettivi per la selezione del contraente (o del dipendente, come è noto). L’altro è la necessità di garantire la concorrenza: di fronte ad un committente, che non paga con mezzi propri, frutto di attività di impresa o di risparmio, ma con mezzi ottenuti grazie all’imposizione fiscale, viene meno la selezione del migliore che il mercato è in grado di fare se tutti i partecipanti sono uguali (ognuno cerca il meglio); occorre supplire imponendo all’amministrazione di fare artificialmente – attraverso la gara – la selezione che farebbe naturalmente un operatore qualsiasi del mercato. È chiaro che i metodi coincidono; l’ispirazione dell’uno e dell’altro valore, imparzialità e concorrenza, profondamente diversa. Per l’imparzialità i metodi coincidono con il fine; per la concorrenza ne sono soltanto strumenti.

5.  Da cui l’anglosassone “war” ed il latino guerra.

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