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La questione dei livelli di progettazione e la considerazione dell’interesse “ambiente”

di - 16 Gennaio 2023
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Nella versione approvata dal governo il 16 dicembre 2022 il Codice, sembra aver voluto porre fine ad un dilemma che ha caratterizzato il dibattito sui cosiddetti livelli di progettazione da una trentina di anni.

Tre livelli (preliminare, definitivo, esecutivo) o due (preliminare “rafforzato”, esecutivo)?

Il riferimento è sempre al progetto oggetto di affidamento all’interno della categoria dei “servizi” e soprattutto a quella dei servizi di architettura e di ingegneria, propedeutico all’affidamento dei lavori.

Scarsa attenzione continua ad essere posta dal legislatore al progetto nel caso degli altri servizi e delle forniture.

Se ciò è comprensibile nel caso delle forniture – la definizione esatta delle caratteristiche e delle “performance” di una fornitura è di fatto il progetto -, non altrettanto è nel caso dei servizi. Tanto più che questi, nella loro varietà, rappresentano oramai la voce maggiore di spesa dell’operatore pubblico.

Non lo è nel caso, molto frequente oggi, dei lavori ancillari dei servizi: in proposito si aprirebbe la questione di quegli nei quali la gestione/servizio delle opere la progettazione delle stesse è strettamente correlata tanto che è difficile stabilire le attribuzione ad una categoria.

Comunque sia, il legislatore ha optato per la soluzione del progetto a due livelli, eliminando il livello cosiddetto “definitivo”, incrementando il precedente livello “preliminare” con contenuti che sono propri del livello “definitivo”, ricomprendendoli nel nuovo livello, quello del “progetto di fattibilità tecnico economica” (PFTE).

Una sorta di inevitabile contaminazione tra la dimensione tecnica del progetto di architettura e ingegneria e quella della sua valutazione economica e delle procedure amministrative cui è assoggettato, comprendendovi anche quelle ambientali.

La considerazione del profilo o “interesse” ambientale è molto estesa e ricorrente nel ciclo del progetto disegnato dal Codice.

Inizia con il Documento di fattibilità delle alternative progettuali (DOCFAP) e termina con la Relazione di sostenibilità, passando per il Documento di indirizzo alla progettazione e varie attività del PFTE, compresi lo Studio di impatto ambientale e le misure di mitigazione e compensazione derivanti dallo SIA.

Lo SIA è così divenuto un contenuto del PFTE, non “accompagna” più il progetto o, meglio, ad essere a questo applicato. Si riduce anche formalmente il carattere di terzietà ed indipendenza dell’estensore dello studio di impatto, per accentuare la responsabilità anche ambientale del proponente. Cosa non male, ma fino ad ra sempre rifiutata, per demandarla ad un decisore eterno che esprime parere.

Il passaggio teorico ed operativo dovrebbe comunque essere meglio organizzato. Sarà compito del RUP modulare le fasi del progetto in rapporto alla redazione dello SIA, perché questo non sia solo una raccolta di documenti necessari per la procedura di Valutazione di impatto ambientale (VIA) e mera giustificazione delle scelte progettuali.

Tanto più che le scelta della soluzione ottima o preferenziale viene, di fatto, operata già con il DOCFAP e poi sviluppata tecnicamente nel PFTE.

A proposito della scelta di tale soluzione si rileva una certa asimmetria nella considerazione operata dal legislatore tra le opere “puntuali” e quelle “lineari”.

Nel caso delle prime è posta molta attenzione al recupero delle opere preesistenti in ragione di principi ambientali ed economici, fortemente influenzati dall’obiettivo della zero artificializzazione netta del suolo o consumo zero di suolo.

Non altrettanto per le opere lineari sostitutive totalmente parzialmente di quelle preesistenti, per le quali non sembra di interesse il loro riuso totale o parziale.

Questione, al contrario, molto rilevante proprio nella gestione della cosiddetta “opzione zero” o “non intervento”, per la quale rileva particolarmente il confronto tra una nuova opera ed una preesistente, totalmente o parzialmente recuperata, intesa come costo della “rigenerazione manutentiva” da confrontare con quello della nuova opera.

Ovviamente tra le elaborazioni previste nel PFTE, quando rilevano, quelle relative all’archeologia, ai beni culturali e paesaggistici, che comportano la redazione di vari documenti tecnico-amministrativi autonomi. Né manca l’attenzione per le questioni energetiche, la sostenibilità dei materiali da costruzione, del monitoraggio ambientale e quindi del relativo piano (PMA), dei risparmi in fase di gestione/esercizio, ecc.

Profili di interesse che hanno comunque concorso alla scelta della soluzione ottimale o preferenziale, sia nell’aspetto contenutistico che procedurale e che possono essere talmente incidenti da condizionare la scelta, magari addirittura a svantaggio di altri interessi implicati nel progetto, già con il DOCFAP e quindi con gli Indirizzi alla progettazione (DIP).

Un passaggio culturale ugualmente molto importante è operato con la introduzione anche nel progetto di opere del principio della “sostenibilità ambientale”, fino ad ora da accertarsi solo nei piani e programmi per mezzo del Rapporto Ambientale sul quale si incardina la procedura di Valutazione ambientale strategica (VAS).

Al momento, come noto, la considerazione dell’interesse ambiente, nella dimensione della “compatibilità ambientale”, è accertato per mezzo dello Studio di impatto ambientale (SIA) applicato ad un progetto definitivo sottoposto a Valutazione di Impatto Ambientale (VIA).

Nel nuovo format della considerazione dell’interesse ambiente, si fanno propri anche i sei principi del DNHS europeo, per suffragare il cambiamento culturale segnato dal passaggio dalla compatibilità alla sostenibilità ambientale, oggetto della specifica Relazione di sostenibilità.

Per riprendere il dibattito che all’epoca dell’introduzione dell’Impact Assessment si sviluppò negli USA – fine anni ’60 -, dovremmo dire: dall’”environmental control” all’”environmental design”.

Dalla ricostruzione fin qui fatta emerge che se l’obiettivo, fra gli altri, del Codice, è la snellezza e fluidità delle procedure, non si può non constatare che in materia di considerazione dell‘interesse ambiente non lo si è raggiunto.

Qui non si contesta il fatto se quello del PFTE sia il livello giusto al quale applicare le procedure di valutazione ambientale – in passato la UE ha precisato che l’importante è che ciò sia fatto prima del contratto di appalto, in modo da esplicitare quanto e come si spende per eliminare e/o mitigare gli impatti -, quanto la ridondanza e farraginosità delle elaborazioni di ordine ambientale.

Tanto più che il ciclo del progetto implica la partecipazione di soggetti esterni ad esso, ma con poteri molto incidenti: si pensi solo alla procedura di valutazione d’impatto ambientale (VIA).

Per la maggiore fluidità del ciclo della decisione e dello stesso progetto, sarebbero da rimodulare i passaggi della considerazione di questo interesse: perché non sottoporre a SIA il DOCFAP? Magari, nei casi in cui è obbligatorio o comunque ritenuto opportuno, insieme al Dibattito pubblico?

In tal caso andrebbe previsto un momento di verifica della rispondenza del progetto agli esiti dello SIA, coinvolgendo maggiormente il RUP e quindi l’attività del Verificatore del progetto, con un aumento esplicito della responsabilità del proponente.

Comunque, di certo una rivisitazione rispetto al nuovo format del progetto è necessaria per poter raggiungere obiettivi di semplificazione e chiarezza dei contenuti e delle procedure, in definitiva della gerarchia degli interessi, anche alla luce del riformato Articolo 9 della Costituzione.

Un aspetto secondario rispetto a quanto sin qui rilevato, ma decisivo per il perseguimento degli obiettivi ambientali tanto impreziositi dal Codice, è rappresentato dalla necessità di una rivisitazione dei criteri di apprezzamento del costo delle prestazioni tecniche in materia ambientale, oggi assolutamente sottovalutate negli affidamenti di lavori pubblici.

Con l’occasione si dovrebbe definitivamente decidere se confermare l’attuale assetto delle competenze in materia di valutazione ambientale basato su una autorità esterna, statale o regionale che sia, o finalmente arrivando alla piena responsabilizzazione del proponente di una opera (assetto istituzionale già operante in alcune regioni in materia di VAS).

Una semplificazione auspicabile riguarda anche ‘integrazione della Relazione di sostenibilità che, posta a sé stante, sembra aggiuntiva, di fatto un aggravio, quando potrebbe essere contenuta nello SIA.


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