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La tutela della proprietà privata contro i comportamenti illegittimi dell’amministrazione in Francia: alcune novità in materia di voie de fait

di - 18 Febbraio 2014
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Rispetto a questo scenario, consolidato da costanti conferme anche da parte del giudice del riparto, il Tribunal des conflits, in una pronuncia del giugno 2013[11], ha introdotto una nuova formula definitoria, richiedendo espressamente l’estinzione del diritto di proprietà in capo al soggetto privato. Molto si è discusso sull’effettiva portata di questa locuzione, ritenuta soprattutto esemplificativa della volontà del Tribunal des conflits di ridimensionare ancora l’area di operatività dell’istituto[12]. Il criterio, tuttavia, appare fuorviante, posto che sposta l’attenzione dalla natura (materiale o giuridica) dell’attività amministrativa illegittima alla gravità della lesione portata da questa al diritto di proprietà, apparentemente dimenticando qual è il carattere fondamentale della voie de fait, pure esplicitato in modo chiaro dalla giurisprudenza degli anni ‘50[13]. L’attenzione portata all’effetto traslativo della proprietà, nonché la presunta intenzione di ridimensionare l’ambito applicativo della voie de fait, impongono l’analisi dei rapporti tra questa teoria e le altre elaborazioni giurisprudenziali a tutela della proprietà privata contro l’attività amministrativa illegittima.

3. I rapporti problematici con le altre teorie elaborate dalla giurisprudenza a tutela della proprietà privata.
Lo stesso principio, già richiamato, per cui il giudice ordinario è giudice dei diritti fondamentali, giustifica che questi intervenga anche in materia di espropriazione[14], stante la natura inviolabile e sacra del diritto di proprietà[15]. Al giudice ordinario sono infatti devolute le controversie risarcitorie in caso di expropriation de fait o expropriation indirecte, nozione con cui la giurisprudenza indica il trasferimento di proprietà che si verifica quando la PA costruisce su suolo privato un’opera pubblica senza averne titolo[16]. Di nuovo, l’intervento del giudice ordinario è previsto dalla teoria giurisprudenziale dell’emprise irregulière[17] per il risarcimento dei danni da lesione arrecata dalla PA alla proprietà privata immobiliare. È evidente che l’expropriation indirecte si realizza necessariamente a seguito di un’emprise irrégulière[18], si dovrà allora tentare di distinguere l’emprise irrégulière dalla voie de fait, posto che i poteri del giudice ordinario nei due casi differiscono sensibilmente.
La voie de fait richiede, si è visto, un’attività amministrativa del tutto avulsa dall’esercizio del potere. Di conseguenza, il giudice ordinario non deve sottostare al divieto di conoscere l’atto amministrativo[19] ed ha accesso alla questione in modo pieno, con poteri amplissimi[20] (sospendere l’esecuzione dell’attività amministrativa illegittima, ingiungere all’amministrazione di rilasciare o restituire il bene[21], condannarla a delle astreintes[22]).
Rispetto all’istituto dell’emprise irrégulière, deve ulteriormente distinguersi tra due ipotesi. L’emprise, infatti, può essere irregolare perché fondata su un titolo illegale o eseguita con modalità discordanti con quelle previste nel titolo valido (ad esempio, dopo la scadenza dello stesso), oppure perché esercitata in assenza totale di titolo. Torna qui, con tutta evidenza, la confusione tra carenza di potere e cattivo esercizio dello stesso già riscontrata parlando della distinzione tra voie de fait par manque de procédure e par manque de droit. In entrambi i casi di emprise irrégulière (atto illegittimo o scaduto ed assenza di atto), comunque, il giudice ordinario ha poteri ben più ristretti di quelli esercitati nell’ambito della voie de fait, limitati al risarcimento del danno, competendo al giudice amministrativo la cognizione di ogni altro aspetto[23].
Tale sistemazione del riparto di giurisdizione risponde ad una ratio evidente nei casi di emprise in cui esiste un atto amministrativo (una dichiarazione di pubblica utilità), seppur viziato o scaduto: poiché spetta al giudice amministrativo constatarne l’illegittimità, al giudice ordinario residuerà soltanto giurisdizione in merito al ristoro delle conseguenze dannose. Maggiore è la difficoltà in caso di emprise irrégulière in cui manca del tutto l’atto amministrativo legittimante. In tali casi, infatti, la differenza con la voie de fait non può essere apprezzata sul piano ontologico: entrambi sono casi di carenza di potere in astratto. Rileva allora una differenza riscontrabile rispetto all’ambito applicativo, posto che la voie de fait  si applica anche ai beni mobili ed ai diritti reali immobiliari, mentre l’emprise si applica solamente all’occupazione di beni immobili[24]. Per il resto, l’emprise si risolve come la voie de fait in uno spossessamento o in una manomissione del bene oggetto del diritto[25]; pertanto, qualsiasi altra e meno grave lesione o interferenza con un diritto di proprietà immobiliare compete al giudice amministrativo in toto, anche per le questioni risarcitorie, così come gli compete il risarcimento dell’eventuale danno derivante da una procedura di emprise regolare, in quanto attività legittima promanante da un potere pubblico[26].
Le fattispecie dell’emprise e della voie de fait non sono distinte in modo chiaro nella giurisprudenza, e sono state finanche riscontrate congiuntamente[27], circostanza che era ritenuta pacificamente ammissibile dalla dottrina[28], ma che non può affermarsi in via assoluta e deve invece, secondo le considerazioni appena svolte, limitarsi ai casi di emprise in totale carenza di potere, posto che difetterebbe altrimenti il primo dei presupposti della voie de fait. Le due fattispecie, che possono in tale ipotesi coesistere perché entrambe riferite a casi che potremmo definire di carenza di potere in astratto, soggiacciono comunque al differenziato regime cui si è fatto cenno: per la voie de fait, il giudice ordinario avrà piena giurisdizione, per l’emprise la sua cognizione sarà limitata alle questioni risarcitorie. È il caso di richiamare, tuttavia, le modifiche normative apportate all’art. L. 12-5 del Code de l’expropriation[29], che hanno previsto, per il caso di emprise conseguente ad una dichiarazione di pubblica utilità annullata in sede giurisdizionale, la caducazione ex tunc della successiva ordinanza di esproprio[30]; in tal modo, l’effetto traslativo non si sarebbe mai realizzato ed al privato proprietario resterebbero tutte le azioni a tutela della proprietà (ma non la voie de fait). Tale soluzione normativa è limitata all’ipotesi di annullamento della dichiarazione di pubblica utilità, ma dovrebbe ragionevolmente ritenersi estesa ad altre ipotesi, in particolare quella in cui l’atto amministrativo legittimante manchi del tutto[31].

Note

11.  Trib. Confl., 17 giugno2013, M. Bergoend c/ Société ERDF Annecy Léman, C3911, pub. au rec. Lebon.

12.  Così M. A. Ménéménis, Président adjoint de la section du contentieux du Conseil d’État, al convegno tenutosi il 24 ottobre 2013, presso l’Université Paris II Panthéon-Assas, «La voie de fait, nouvelle formule?», testo non pubblicato.

13.  CE, 18 novembre 1949, Carlier, cit.

14.  Tale sistemazione è consolidata già dalle leggi dell’8 marzo 1810 e del 3 maggio 1841, che pongono le basi su cui poi sono intervenute tutte le successive modifiche normative (di cui si dirà). La procedura espropriativa è scissa in due fasi: una, preliminare, affidata al giudice amministrativo, che include l’istruttoria, la dichiarazione di pubblica utilità, l’individuazione dell’indennizzo ai fini di pervenire ad una cessione spontanea; l’altra, affidata al giudice dell’espropriazione, cui compete l’ordinanza di esproprio, che trasferisce la proprietà e stabilisce l’entità dell’indennizzo, se questo non è stato concordato

15.  Ai sensi degli artt. 2 e 17 della Déclaration des droits de l’homme et du citoyen.

16.  L’art. 1-11 del Code de l’expropriation richiede che l’espropriazione di immobili o di diritti reali immobiliari non possa essere pronunciata fintanto che non si sia proceduto ad una dichiarazione di pubblica utilità. È quindi l’assenza o il vizio di questa a produrre l’illegittimità richiesta per l’operatività della teoria dell’expropriation indirecte.

17.  Tribunal des conflits, 30 giugno 1949, Nogier, in Rec. Lebon, p. 604.

18.  Ci si interroga tuttavia sulla sorte dell’ordinanza di esproprio in caso di annullamento, da parte del giudice amministrativo, della dichiarazione di pubblica utilità (è il caso della nostra occupazione usurpativa). Si veda diffusamente, sui dubbi in materia, J.-F. Struillou, Protection de la propriété privée immobilière et prérogatives de puissance publique, L’Harmattan, 1996, pp. 300 ss. e spec. 305.

19.  Tale divieto, posto dal decreto 16 Fructidor dell’anno III, costituisce il principale criterio di riparto della giurisdizione in Francia. Il criterio è, tuttavia, abbondantemente derogato dal legislatore.

20.  Tali poteri non spettano invece al giudice amministrativo, che è competente in materia di voie de fait soltanto per dichiarare la nullità dell’atto.

21.  Trib. Confl., 17 marzo 1949, Société immobilière Rivoli-Sépastopol, Rec. p. 594.

22.  Trib. Confl., 17 giugno 1948, Manufacture de velours et peluches , Rec. p. 513 ; Dalloz 1948 jurisprudence p. 377.

23.  Trib. Confl., 17 marzo 1949, Sté “Hôtel du Vieux-Beffroi”, Rec. CE 1949, p. 592 e CE, 15 febbraio 1961, Werquin, Rec. CE 1961, p. 118.

24.  Sulla distinzione tra emprise irrégulière e voie de fait, si veda S. Petit, L’administration et le juge judiciaire cit., p. 63.

25.  L’amministrazione deve “mettre la main” sulla proprietà privata, come chiarito in modo emblematico nelle Conclusions du Commissaire du Gouvernement Romieu a Tribunal des conflits, 24 décembre 1904, Consorts Montlaur, Rec. p. 890. In altre parole, non basta la semplice immissione nel fondo o nell’immobile, è necessaria una manomissione dello stesso.

26.  CE, 5 octobre 1960, Cie d’assurances générales, in Rec., p. 517.

27.  Il cumulo dei rimedi è ammesso laddove l’occupazione senza titolo di un bene immobile, di proprietà o oggetto di diritto reale di un privato, realizzi al contempo un’offesa grave ad un diritto inviolabile. Un caso recente è quello della decisione del Tribunal de grande instance de Marseille, 18 aprile 2012, Consorts B. et Autres, commentata da J.-C. Lapouble, Emprise irrégulière et voie de fait dans un cimitière, in AJDA n. 29/2012, p. 1635.

28.  G. Vedel, op. cit., 181 ss.

29.  Con la Loi du 2 février 1995.

30.  Tale soluzione era auspicata dalla giurisprudenza, per compensare l’eccessiva severità conseguente alla conclusione della Cassazione (Cass. Civ., III, 2 mars 1988, D. 1989, p. 182) nel senso dell’impossibilità di intervenire sull’ordinanza passata in giudicato ai fini del trasferimento di proprietà. Per tutte si veda TC, 26 giugno 1989, Mme Plouin,in Rec. Lebon, p. 294.

31.  Riguardo alla modifica normativa del 1995 si è notato che in essa si limita a prevedere le conseguenze sull’ordinanza di esproprio dell’annullamento della dichiarazione di pubblica utilità, lasciando irrisolta la questione degli effetti dell’annullamento degli altri atti amministrativi presupposti. Y. Gaudemet, Traité de droit administratif, LGDJ, Paris, 2011, 451.

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