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Costituzione, tributi e mercato

di - 23 Luglio 2012
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Qui, a mio parere, la discussione fra i costituzionalisti (per molti anni orientatisi maggioritariamente in senso negativo) ha conosciuto un punto di svolta in occasione del Convegno della nostra Associazione del 1991, nel quale furono presentate le relazioni di Amato, di Guarino e di Bognetti[7]. La prima, pur constatando la mancanza di un’incondizionata fiducia dei Costituenti nel mercato e nella libera concorrenza, registrava anche un cambiamento culturale successivamente indotto dall’irruzione del diritto comunitario (che sollecitava una diversa visione della competizione e della concorrenza), concludendo nel senso che “la Costituzione scritta [fosse] perfettamente in grado di ospitare questa aggiornata visione e di offrirle anzi più spazi per farsi valere”[8]. La seconda (che peraltro si segnalava soprattutto per un encomiabile realismo) leggeva nel complesso delle norme costituzionali sul rapporto fra iniziativa privata e intervento pubblico il riconoscimento della “primazia […] al mercato[9].  L’ultima, pur seguendo un diverso itinerario (nel quale ai princìpi fondamentali comunitari veniva riconosciuta prevalenza su quelli costituzionali)[10], perveniva, in buona sostanza, al medesimo risultato, osservando che “la lettera” dell’art. 41 non sarebbe stata incompatibile con un’interpretazione – diciamo così – liberista della Costituzione[11]. Di lì a poco avremmo avuto il Trattato di Maastricht e la dottrina italiana, sulla scia di quelle riflessioni, si predisponeva a leggere la Costituzione in una chiave assai diversa da quella con la quale l’aveva interpretata per più di quattro decenni. Da allora, è stato un susseguirsi di letture della nostra Costituzione volte ad asseverarne la definitiva “europeizzazione” e a smussare gli angoli di frizione tra la nostra disciplina costituzionale e quella comunitaria prima ed eurounitaria poi, esaltando, di volta in volta, le previsioni costituzionali proconcorrenziali o quelle europee filo-sociali.
Parallelamente, la lettura della disciplina costituzionale della proprietà ha subìto un’evidente torsione a rimorchio della giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo. Se già tra il 1966 e il 1968 la giurisprudenza costituzionale aveva abbandonato un indirizzo eccessivamente disattento nei riguardi dei diritti del privato espropriato, esigendo l’adozione di criteri di commisurazione dell’indennizzo al valore venale (e, in concreto, giungendo in più occasioni a dichiarare illegittime le previsioni di indennizzi inferiori al 50% di tale valore), la giurisprudenza più recente, a mio avviso eccessivamente sottovalutando gli elementi differenziali fra CEDU e Costituzione repubblicana, ha allestito guarentigie ancor più robuste.
Non è questa la sede per valutare tali filoni interpretativi e per mettere in luce i loro rischi (che, a mio parere, riguardano soprattutto la tenuta delle peculiarità della nostra Costituzione e l’autonomia della nostra giurisdizione costituzionale nei confronti di quelle sovranazionali o internazionali). Mi interessa di più, semmai, constatare che in tutto il lavorio dottrinale sulla cosiddetta Costituzione economica e sulle garanzie del mercato le norme sulla fiscalità sono rimaste come sullo sfondo, per non dire dimenticate. Eppure, è difficile convincersi che questa possa essere una scelta condivisibile.

3.- Politica fiscale e mercato.
Non c’è bisogno di scomodare l’economia politica, la politica economica o la scienza delle finanze per constatare i rapporti che necessariamente intercorrono tra  fiscalità e mercato. Anche il semplice buon senso ci dice che la leva fiscale, talvolta anche da sola, può far chiudere o aprire un mercato e che il funzionamento concreto dei mercati dipende strettamente dal livello della pressione fiscale e dalla modulazione della relativa percossione. Per fare un solo, banale, esempio: la diffusa tendenza all’abbassamento o comunque al contenimento dei livelli di tassazione dei capital gains va di pari passo con la scelta politica di liberalizzare il mercato dei capitali e con la volontà di attirare investimenti anche grazie alla competizione sui livelli di pressione fiscale[12]. Come spiegare, allora, questo singolare andamento della discussione scientifica?
A mio parere, la sostanziale disattenzione nei confronti della regolazione costituzionale della fiscalità nel contesto dell’analisi della più generale disciplina dell’economia si spiega soprattutto con la mancata valorizzazione del principio di progressività sancito dall’art. 53 Cost. Se non si considera questo principio, però, il quadro della disciplina costituzionale dell’economia resta fatalmente incompleto.
A ben vedere, l’art. 41 Cost., sul quale l’attenzione della dottrina si è massimamente concentrata, abbraccia solo le sfere della produzione e dello scambio, ma resta silente su quella della distribuzione. Certo, in quell’articolo troviamo il riferimento all’utilità sociale, ma questa formula, se definisce alcuni valori (e finalità) di riferimento, non dice molto sui mezzi. Si deve considerare, infatti, che (lo aveva ben compreso già Alberto Predieri) l’utilità di cui l’art. 41 Cost. fa menzione è imputabile alla società nel suo complesso[13], con la conseguenza che l’utilità sociale non può essere confusa con l’interesse pubblico (men che meno dello Stato-persona) e che la società “tutta intera” cui si fa riferimento è quella società in corso di edificazione che dovrebbe costruirsi attuando il programma di sviluppo tracciato dall’art. 3, comma 2. Ma se è interesse comune a tutti che ciascuno realizzi il proprio progetto di emancipazione personale, tale progetto non è definito in positivo né imposto ai singoli, che assumono su di sé, con la libertà, la responsabilità di identificarne i contorni, i tempi e le modalità di attuazione.
Ne viene che il secondo comma dell’art. 41, lungi dal risolversi esclusivamente nell’apprestamento di strumenti di compressione della libertà dei singoli, apre, al contrario, spazi nuovi e diffusi di libertà e di autodeterminazione, evocando un ambito dell’agire della persona umana più ampio e complesso di quello entro il quale è costretto a muoversi l’homo oeconomicus. Aprendo questi spazi di libertà, però, come accennavo, esso non offre indicazioni immediate e stringenti sui mezzi concreti di realizzazione dei progetti individuali di emancipazione. A questo provvedono le norme sui diritti sociali e, appunto, quelle sull’imposizione fiscale.

Note

7.  Che quella svolta, subito e lucidamente, registrava con entusiasmo: G. Bognetti, La Costituzione economica tra ordinamento nazionale e ordinamento comunitario, in Annuario AIC 1991, Padova, Cedam, 1997, 70.

8.  G. Amato, Il mercato nella Costituzione, cit., 19. Critiche all’operazione interpretativa che ha fatto leva sui princìpi comunitari per modificare la lettura delle norme costituzionali, ad es., in R. Niro, Articolo 41, in Aa. Vv., Commentario alla Costituzione, a cura di R. Bifulco – A. Celotto – M. Olivetti, Milano, Giuffrè, 2006, I, 862.

9.  G. Guarino, Pubblico e privato nella economia. La sovranità tra Costituzione ed istituzioni comunitarie, in Aa. Vv., La Costituzione economica, cit., 41 (cors. nell’orig.).

10.  G. Bognetti, La Costituzione economica tra ordinamento nazionale e ordinamento comunitario, cit., 108.

11.  G. Bognetti, La Costituzione economica tra ordinamento nazionale e ordinamento comunitario, cit., 98.

12.  Perché una pressione fiscale eccessiva suggerisce strategie – diciamo così – di exit (tra i giuristi, la questione è ben posta da G. Guarino, Pubblico e privato nella economia, cit., 32).

13.  A. Predieri, Pianificazione e costituzione, Milano, Edizioni di Comunità, 1963, 192 sg. Adesivamente. M. Luciani, Corte costituzionale e proprietà privata, in Giur. cost., 1977, 1394; Id., La produzione, cit., 125.

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