Un problema irrisolto:
la Cassazione e i giudici speciali
L’attenzione deve invece concentrarsi sul tema del risarcimento del danno per lesione recata ad “interessi legittimi”, che il legislatore ordinario ha attribuito alla giurisdizione amministrativa – si ricordi, alla giurisdizione generale di legittimità , non a quella esclusiva.
Il risarcimento del danno pone infatti per definizione, si vorrebbe dire, questioni relative a “diritti soggettivi”, perché si tratta di reintegrare un assetto di interessi esprimibile in termini patrimoniali, leso dal fatto di un terzo. L’atto amministrativo illegittimo è questo “fatto” [2]; se ha recato danno, chi lo ha posto in essere, l’amministrazione, lo deve risarcire. Che questo principio si dovesse introdurre nel nostro ordinamento è pacifico. Il punto cruciale è che la competenza a pronunciare su queste domande di risarcimento del danno è stata affidata al giudice amministrativo: al quale dunque è stata attribuita una giurisdizione generale su diritti.
Conosciamo l’obiezione a questo rilievo, fondata su un’argomentazione della Corte: il risarcimento del danno non è una materia a sé, ma è strumentale per l’effettività della tutela giurisdizionale. L’obiezione non ha però pregio. A prescindere dal fatto che è difficile sostenere che la responsabilità civile non sia una “materia” (non si intitola “Dei fatti illeciti” il titolo IX del IV Libro del Codice civile?), in linea di diritto rileva che, se perde la causa, in capo all’amministrazione nasce un’obbligazione risarcitoria esattamente come in capo al cittadino sorge un diritto. Forse è utile ricordare che queste cose venivano dette ai tempi della revisione dei prezzi negli appalti: finché si trattava di stabilire se spettasse o non spettasse e secondo quali criteri andasse quantificata, erano in gioco “interessi legittimi” dell’impresa; dopo la quantificazione, divenivano “diritti”. Nihil sub sole novi. Si doveva solo cambiare giudice per farli valere.
A Costituzione invariata, dunque, il legislatore ha attribuito al giudice amministrativo una giurisdizione generale su diritti, la cui legittimità costituzionale è stata ripetutamente – e quindi irreversibilmente – affermata dalla Corte costituzionale. Naturalmente, trattandosi di diritti, ma di diritti di cui conosce il giudice amministrativo, essi sfuggono al sindacato di legittimità della Cassazione. Come si è detto e ripetuto, le sentenze del Consiglio di Stato sono impugnabili per cassazione solo per motivi attinenti alla giurisdizione.
Questo è il problema con cui si completa la serie di interrogativi posti dalla devoluzione ai giudici di questioni che, per loro natura, sarebbero di competenza del giudice ordinario. Ed è problema che, come gli altri, esige ormai urgente ed unitaria soluzione.
4. La coerenza dell’ordinamento. I punti cruciali sembrano essere due. Il primo è che l’art. 111 u.c. Cost. non può essere letto ed interpretato separatamente dall’art. 103. Sembra così pacifico che la garanzia di inviolabilità della giurisdizione, data al Consiglio di Stato ed alla Corte dei conti con la limitazione dei motivi di ricorso in cassazione a quelli che attengono alla giurisdizione, abbia un significato giuridico e costituzionale solo se circoscritta alla giurisdizione specificamente attribuita dall’art. 103 al giudice amministrativo ed alla Corte dei conti. All’uno ed all’altra è attribuita direttamente una giurisdizione ed una sola: all’uno la tutela degli interessi legittimi (e quindi l’impugnativa dei provvedimenti), all’altra la contabilità pubblica. Nella sua assoluta discrezionalità il costituente ha detto che il giudice amministrativo ed il giudice contabile hanno, uno per ciascuno, questi due blocchi di giurisdizione quale “patrimonio costituzionale”. Questo “patrimonio” la Costituzione garantisce. Tutto il resto è affidato in base a valutazioni di opportunità del legislatore ordinario.
Al secondo punto si è già accennato sopra: la scelta del legislatore ordinario di affidare altre, diverse materie a questi due giudici speciali, può aumentare e migliorare la tutela giurisdizionale, non certo ridurla. In altre parole, il legislatore ordinario non può disporre a piacere dell’estensione da dare alla tutela giurisdizionale dei diritti. E qui c’è poco da dire: se si parla di responsabilità e di risarcimento del danno e della loro attribuzione ad un giudice speciale, una riduzione di tutela c’è, se non altro perché i gradi di giudizio sono due e non tre, come nel giudizio ordinario.
Non si dimentichi che la Corte costituzionale è stata fermissima nell’affermare i limiti entro cui questioni relative a diritti possono essere devolute al giudice amministrativo. È incorsa in una sorta di aberratio ictus, come già altrove abbiamo scritto, perché ha affrontato il problema sotto il profilo della giurisdizione su situazioni giuridiche soggettive assunte come realtà assolute, anziché come strumenti di un difficile linguaggio: ne è derivato quello che è sotto gli occhi di tutti. Ma se si legge la sentenza in positivo essa ha un altro significato: i diritti non possono essere sottoposti ad una giurisdizione speciale, non perché si violano i suoi limiti, come ha detto la Corte, ma perché la tutela dei diritti viene sottoposta ad un giudizio lato sensu improprio, pensato per l’impugnativa di atti e provvedimenti e non per la definizione di rapporti tra pari.
Se si coordinano questi due punti, la conclusione è semplice e chiara. Fermo il sindacato di legittimità, tutte le sentenze dei giudici speciali che comportano condanna – che quindi investono diritti – devono essere impugnabili per cassazione.
Semplice? Difficile? Impossibile? Quanto lo è stato per introdurre il risarcimento del danno per lesione degli interessi legittimi?
Forse la via per la semplicità non è definitivamente sbarrata.
Note
2. Prescindiamo naturalmente da qualunque discussione sul tema della responsabilità civile della pubblica amministrazione.↑
