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La Governance dei mercati energetici nell’attuazione in Italia del terzo pacchetto comunitario

di - 10 giugno 2016
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Il saggio affronta il sistema di governance dei mercati energetici, quale risultante a seguito dell’attuazione in Italia del Terzo Pacchetto comunitario.

Il lavoro si articola in quattro parti. Nella prima parte si illustrano i profili istituzionali della regolazione europea dell’energia elettrica e del gas naturale. In particolare si analizzano le misure contenute nelle direttive 72/2009/CE e 73/2009/CE sul rafforzamento dell’indipendenza e sull’ampliamento dei compiti e poteri delle autorità nazionali di regolamentazione. Le direttive del Terzo Pacchetto sanciscono espressamente l’indipendenza del regolatore dell’energia non solo nei confronti delle imprese regolate, ma anche del governo. Le nuove direttive comunitarie pongono, quindi, un limite alla sottrazione delle competenze dell’autorità di regolamentazione da parte dell’organo ministeriale ed all’ingerenza dell’esecutivo statale nella sfera di attribuzioni riservate al regolatore di settore.. Sono poi assegnate alle autorità nazionali competenze tipiche di regolazione e competenze di monitoraggio e reporting, affinché esse dispongano di strumenti adeguati ad assolvere alle loro funzioni di vigilanza e controllo e garantiscano la corretta e uniforme applicazione del diritto comunitario sull’intero territorio europeo.

Inoltre si esaminano le previsioni dettate dal regolamento 713/2009/CE sull’istituzione, sull’organizzazione e sul funzionamento dell’Agenzia europea per la cooperazione dei regolatori dell’energia. L’Acer persegue la finalità di assistere le autorità nazionali di regolamentazione nell’esercizio a livello comunitario delle funzioni di regolazione svolte negli Stati membri e di coordinarne l’azione. L’idea, che è alla base della creazione dell’Acer è, cioè, quella di centralizzare in capo ad un soggetto comunitario compiti originariamente demandati ai regolatori nazionali, allo scopo di superare l’attuale disomogeneità e frammentazione delle regolazioni amministrative proprie degli Stati membri.

Si evidenzia poi la configurazione dell’Acer quale organismo sui generis della governance dell’energia. Infatti l’organizzazione interna dell’Acer riflette la dualità di un organismo che è espressione contemporaneamente di una riconfigurazione della rete sovranazionale tra autorità indipendenti di regolamentazione e di una ridefinizione del modello comunitario dell’agenzia, declinato secondo la particolare tipologia dell’agenzia di regolazione. L’Acer presenta un carattere di originalità, qualificandosi come “network agency”, intesa come punto di arrivo di un percorso che va dalla rete all’agenzia-rete, la quale ricomprende in sé la rete delle autorità nazionali di regolamentazione e segna un progresso nella regolazione settoriale dell’energia, dando spazio ad un unico regolatore comunitario in cui confluiscono le voci dei singoli organismi regolatori statali.

Si sottolinea altresì la vocazione dell’Acer ad assumere un ruolo da protagonista nella regolazione dei mercati energetici, la quale risulta così “comunitariamente” conformata dal punto di vista sia  normativo che organizzativo. Inoltre si esalta l’attitudine dell’Acer a fungere da soggetto propulsore dello sviluppo della governance policentrica nella regolazione multilivello delle infrastrutture energetiche, mediante l’interazione con le Regst, le autorità nazionali di regolamentazione ed i gestori di rete.

Nella seconda parte del lavoro si concentra l’attenzione sull’assetto istituzionale del settore energetico delineato dal d.lgs. n. 93 del 2011 attuativo del Terzo Pacchetto in Italia. In particolare si sottolineano le criticità della disciplina sul riparto di competenze tra il Ministero dello sviluppo economico e l’Autorità per l’energia elettrica, il gas e il sistema idrico in ordine alla compatibilità con le direttive 72/2009/CE e 73/2009/CE. Segnatamente si evidenzia il carattere dualistico e finalistico della regolazione nazionale del mercato dell’energia. Nella normativa dettata dal d.lgs. n. 93 del 2011 viene conferito al Ministero dello sviluppo economico un ruolo di co-regolatore di settore che si giustappone a quello svolto dall’Autorità per l’energia elettrica, il gas e il sistema idrico, configurandosi una violazione dei principi dell’unicità del regolatore di settore e dell’indipendenza dell’autorità nazionale di regolamentazione dal governo, sanciti dalle direttive comunitarie del Terzo Pacchetto. Inoltre la regolazione del comparto energetico si caratterizza per una forte connotazione politica, dato che i pubblici poteri non si limitano a fissare le condizioni per il corretto esplicarsi del gioco concorrenziale ed a verificarne il rispetto, ma anche ad orientare verso esiti determinati le scelte delle imprese.

Si illustrano poi gli aspetti problematici della normativa in tema di obiettivi, compiti e poteri dell’Autorità per l’energia elettrica, il gas e il sistema idrico. Il decreto attuativo del Terzo Pacchetto ha assegnato all’Autorità nuove funzioni di vigilanza senza indicare in maniera esplicita le modalità di esercizio delle stesse e senza adeguare la dotazione di risorse umane e finanziarie a disposizione del regolatore di settore, rendendo di fatto incerta la possibilità che gli ulteriori compiti ad essa affidati siano proficuamente adempiuti. Si sottolinea altresì la portata innovativa della disciplina sul rapporto tra l’Autorità per l’energia elettrica, il gas e il sistema idrico e l’Autorità garante della concorrenza e del mercato, che è informata al principio della leale collaborazione, nonché della disciplina sulla cooperazione del regolatore di settore con gli organismi di regolazione degli altri Stati membri e con le istituzioni sovranazionali, che mira al consolidamento delle relazioni esterne.

Nella terza parte del lavoro si evidenzia la necessità di revisionare l’assetto istituzionale preposto alla regolazione dei mercati energetici a livello statale mediante l’adozione di opportuni interventi correttivi. In particolare emerge l’esigenza di distribuire le competenze tra l’Autorità per l’energia elettrica, il gas e il sistema idrico e il Ministero dello sviluppo economico secondo le indicazioni provenienti dalle direttive di terza generazione. Segnatamente il corretto equilibrio tra indirizzo politico e regolazione indipendente dovrebbe essere individuato in una suddivisione di funzioni tra il Ministero dello sviluppo economico e l’Autorità per l’energia elettrica, il gas e il sistema idrico, tale da affidare al Governo il compito di fissare gli obiettivi di politica energetica e al regolatore di settore il compito di attuare gli indirizzi definiti nella Strategia Energetica Nazionale. Inoltre sussiste l’esigenza di definire con maggiore chiarezza e precisione i compiti e poteri dell’Autorità per l’energia elettrica, il gas e il sistema idrico, nonché di assicurarne l’autonomia finanziaria e organizzativa, di rafforzarne la tutela dell’indipendenza e di potenziarne le garanzie di accountability e trasparenza. In definitiva occorre valorizzare la missione dell’Autorità di regolazione affinchè essa possa effettivamente rivestire il ruolo di attore terzo in grado di garantire un credible commitment agli investitori e un level playing field agli operatori economici, e di accrescere la fiducia dei policy makers nella concorrenza dei mercati energetici.

Nella quarta parte del lavoro si formulano alcune considerazioni finali alla luce dei recenti sviluppi della regolazione europea del settore energetico. Con l’adozione del Trattato di Lisbona l’energia è stata inclusa nel catalogo delle materie in cui l’Unione ha competenza concorrente con quella degli Stati membri (art. 4, par. 2, lett. i), TFUE), potendo così indirizzare le politiche energetiche di ciascun Stato membro ad un “livello più elevato e centrale di governance”. L’art. 194 del TFUE, che individua tra gli obiettivi della politica energetica europea quello di garantire il funzionamento del mercato dell’energia, attribuisce tuttavia a ciascun Stato membro un decisivo potere di veto su ogni misura dell’Unione che possa incidere “sul diritto di uno Stato membro di determinare le condizioni di utilizzo delle sue fonti energetiche, la scelta tra le varie fonti energetiche e la struttura generale del suo approvvigionamento energetico”. Il Trattato di Lisbona contiene dunque previsioni contraddittorie: infatti, da un lato, introduce una chiara base giuridica per la politica energetica dell’Unione, dall’altro, sembra rafforzare la pretesa degli Stati membri a definire autonomamente aspetti cruciali di tale politica, come quelli relativi alla struttura e alla sicurezza degli approvvigionamenti.

Come rilevato nel vertice del Consiglio europeo del 19 marzo 2015 è in atto la costruzione di un’Unione dell’Energia, che poggia le sue fondamenta sulla “piena integrazione del mercato europeo dell’energia”, sulla “sicurezza energetica”, sulla “solidarietà e fiducia”, sull’“efficienza energetica”, sulla “decarbonizzazione dell’economia”, sulla “ricerca, innovazione e competitività”. In questo contesto il funzionamento ottimale del mercato sovranazionale dell’energia richiede l’intervento pubblico statale, nel senso che impone la necessità di far veicolare il servizio universale attraverso il livello periferico nazionale, cioè il livello di governo più vicino al cittadino-consumatore/imprenditore.

 

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