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Sull’Europa come ordinamento giuridico e sull’interpretazione delle norme

di - 22 Maggio 2023
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A proposito del libro di Lorenzo Federico Pace, Introduzione al diritto dell’Unione europea (Wolters -Kluwer, 2023)

 

 

SOMMARIO: 1.- Premessa: l’idea del libro, l’occasione di una riflessione; 2.- Un metodo storico-giuridico per studiare l’Europa; 3.- L’autonomia del diritto europeo; 4.- Autonomia e interpretazione della norma giuridica.

 

 

 

1.- Premessa: l’idea del libro, l’occasione di una riflessione.

 

Questa Introduzione al diritto dell’Unione europea di Lorenzo Federico Pace appare nel 2023 ed è contemporanea a un momento dell’Europa particolarmente delicato, ma, soprattutto, corrisponde a un modo di essere e di valere che in dottrina sfugge a molti: rivela il valore giuridico dell’Unione, per come viene fuori dalla vicenda storico-politica dell’Europa.

L’idea fondamentale del libro è l’autonomia. Il diritto della U.e. è un diritto autonomo, fondato sull’esperienza dell’Europa. Questo, grazie a un metodo storico-giuridico. L’impostazione del libro, infatti, acquisisce l’esperienza dell’Europa come premessa del diritto e la assume a motivo del suo definirsi in ordinamento giuridico, spiegandone anche la natura.

Così permette di vedere tutto il diritto in un modo diverso.

Di qui sorgono, in chi scrive, gli interrogativi di fondo: esiste un metodo che sia proprio del diritto europeo, un metodo che sia adatto a studiare l’Europa come espressione autonoma del diritto?

E che ne è del tradizionale modo di interpretare la norma giuridica italiana?

Quest’ultima domanda, grazie alle acquisizioni del libro e al principio di autonomia, offre l’occasione di riflettere e di sfiorare, nelle pagine finali di questa recensione, la soluzione di un fenomeno oggi molto frequente nella giurisprudenza del Consiglio di Stato, quello dell’interpretazione della norma giuridica italiana rispetto al diritto dell’Unione.

 

2.- Un metodo storico-giuridico per studiare l’Europa

 

Il disegno del libro sorge da un metodo che è insito nel suo svolgimento e in due prese di posizione dichiarate. La prima si legge nella dedica iniziale, quando l’Autore evoca l’esperienza del diritto di Capograssi:

“I giuristi, nello svolgimento della loro attività, prendono una situazione di fatto, cioè storica … come fosse cristallizzata, la canonizzano, la traducono in concetti, la esprimono in termini di sistema”.

Il metodo storico-giuridico, dunque, è in tutto il libro. Grazie a questo metodo, il libro assume l’esperienza dell’Europa nell’esperienza del diritto, nel senso teorizzato da Capograssi. In questa luce tutto diventa più chiaro. L’analisi del diritto della U.e. può prendere le distanze dalla cristallizzazione del diritto in sistema e può scegliere un’altra via.

I fatti diventano motivi giuridici. E portano a una tesi di fondo: che il diritto della U.e. sia qualcosa di diverso dal diritto tradizionale e dal suo usuale inquadramento nel sistema del diritto pubblico.

Il diritto si dà per l’Europa e per la sua esperienza nella storia. Il che porta a dire che il diritto dell’Europa nasce per soddisfare precise sue esigenze. Così è subito chiaro anche il punto di arrivo: non si tratta di definire cosa l’Europa sia, ma quali esigenze soddisfi. Di conseguenza, il diritto della U.e. è visto per i problemi giuridici che risolve. Non aspirazioni, ma realtà. Ne consegue anche la seconda presa di posizione: “prima i fatti e poi le formule”.

In questa prospettiva, secondo la ricostruzione dei primi due capitoli, i fatti dicono che l’Europa nasce   come ordinamento giuridico per soddisfare precise esigenze di fondo: superare l’instabilità politica degli Stati conseguente alle guerre mondiali, cementare quella stabilità nel mercato del carbone e dell’acciaio (CECA), e, poi, nel Trattato di Roma, nell’economia di mercato, nella Comunità economica (CEE); infine l’Europa, con l’ambizione di superare le contraddizioni tra Stato e mercato, attraverso la soluzione della crisi finanziaria del 2007, si volge al Trattato di Lisbona, e a una certa soddisfazione delle ambizioni politiche della stabilità, assumendo così le sembianze di Unione europea. L’Europa, dunque, come Unione e come entità politica: donde il problema del “suo” ordinamento.

 

3.- L’autonomia del diritto europeo

 

Grazie al metodo storico-giuridico, l’analisi compiuta nel libro giunge a un risultato teorico: distacco dalla tradizione e rifondazione. Infatti, l’analisi centrale del libro compie un lungo distacco critico dall’impostazione tradizionale e approda all’autonomia. In particolare, abbandona il paradigma classico del diritto pubblico, quello dello Stato e della Costituzione. Per intendersi: la U.e. non è uno Stato, il Trattato di Lisbona non è una Costituzione, e la Corte di Lussemburgo non è la Corte costituzionale.

Da queste premesse spunta fuori un’idea diversa. Il senso immediato viene in evidenza nel terzo capitolo del libro, da un preciso disegno giuridico: l’Unione come ordinamento giuridico autonomo. Il che si fonda su di una precisa idea di autonomia. Questa autonomia è del tutto peculiare, è quasi irriducibile alle altre sin ora teorizzate[1], e viene dall’idea che l’Unione sia un’organizzazione sovranazionale, legittimata dagli Stati, e, da quel punto in poi, da essi distaccata, ma non isolata. Appunto, autonoma. Questo è possibile grazie al Trattato di Lisbona, che per natura non è solo un trattato di diritto internazionale, ma è un trattato che istituisce l’Unione come ordinamento giuridico. Questo vuol dire che quel trattato inserisce nell’ordinamento degli Stati alcuni elementi che sono dell’Unione. Precisamente, attribuzioni, materie e istituzioni. Sono sue e non sono isolate, sono dentro gli Stati, che ne hanno dato la legittimazione. Di qui l’autonomia. E’, ovviamente, una autonomia incompiuta, ma è in cammino verso l’Europa, come “comunità di destini”, secondo la nota formula tedesca o, meglio, verso l’integrazione, secondo la logica del trattato di Lisbona. Il principio di autonomia diventa anche principio di integrazione.

 

 

 

4.- Autonomia e interpretazione della norma giuridica

 

Il principio di autonomia colpisce chi scrive e forse si presta a vari sviluppi. L’autonomia può risolvere molte questioni aperte e delicate, relative all’interpretazione delle norme. Una delle più pressanti è la questione della norma europea e del suo contrasto con la norma nazionale. Esempio classico: la norma nazionale dice A e la norma europea dice B. Come si risolve il conflitto?

Usualmente, nella giurisprudenza italiana, il giudice disapplica la norma italiana, pensando che la norma dell’Unione prevalga. Il che presuppone che la norma U.e. sia un che di estraneo, che piove dall’alto a metter fuori gioco- a disapplicare– la norma interna. Il che presuppone che la norma europea abbia un rango superiore, appunto, costituzionale, secondo la logica tradizionale che il libro respinge. Invece, l’autonomia, per come è teorizzata nel libro, potrebbe spiegare il fenomeno diversamente.

Se il diritto della U.e è ordinamento autonomo, anche la norma della U.e. lo è. E deve esserlo anche dentro l’ordinamento nazionale. Quando entra nell’ordinamento nazionale, la norma europea non è estranea ad esso come la norma del diritto internazionale[2], e, però, non è “sua” come le altre, non è “incorporata” o assimilata alle norme italiane, ma, semplicemente, vive di vita propria, è autonoma. Questo fenomeno si vede molto bene nell’interpretazione. Per esempio, nella piega che sta prendendo la giurisprudenza del Consiglio di Stato quando incontra una questione sul significato di una norma italiana che però è il risultato della trasposizione di una norma europea; soprattutto se cade in una materia che è coperta, perché è attribuita dal Trattato al diritto della U.e. In questi casi, oggi, scatta subito il rinvio pregiudiziale[3]. Il che è contrario a quanto accadeva in un recente passato, in cui il giudice italiano tentava una interpretazione funzionalmente orientata, adattando la norma italiana allo spirito del diritto della U.e. Ma non ha funzionato, come dimostrato dal caso eclatante delle concessioni balneari[4].

Ora il Consiglio di Stato non vuole più sbagliare e quindi solleva immediatamente la questione pregiudiziale e chiede: come devo interpretare la norma giuridica che cade in materia “coperta” dal diritto dell’Unione ?

Questa tecnica dell’interpretazione si estende ora- ed è il punto di novità- anche ad altro, ovvero al caso del dubbio che cade su di una norma italiana non del tutto “coperta” dal diritto della U.e. Per esempio, di recente, in materia di riciclaggio e in un caso di blocco dei beni riferibili a soggetti della Federazione russa, la Sezione II del Tar Lazio[5] chiede alla Corte dell’Unione che significa “appartenenza” di beni detenuti in trust  da un trustee che ha sede in Italia e che verosimilmente gestisce beni riconducibili allo Stato russo. Il provvedimento di sequestro emesso dal MEF, infatti, cade su un oggetto che senz’altro è “europeo”, perché si tratta di beni da sequestrare in Europa e obbligatoriamente, ai sensi del Regolamento di esecuzione (UE) 2022/336 del 28 febbraio 2022 (modificativo del Regolamento UE 269/2014) [6]. Ma, in Italia, la legge sul sequestro prevede, testualmente, che il provvedimento riguardi il “proprietario” dei beni. Dunque: il trustee può essere un proprietario?

Di qui l’adattamento, intuitivo: in che situazione giuridica si trova il trustee: forse in quella della proprietà fiduciaria?

La soluzione del giudice italiano è pure intuitiva: se la norma e la parola italiana “proprietario” si intendono secondo la norma europea e secondo il significato di trust, il soggetto che detiene i beni in trust può essere il proprietario fiduciario, o, vedendo l’altro estremo del rapporto, secondo l’interpretazione del Tar Lazio, il proprietario è il “soggetto che controlla il bene o le risorse”, ovvero il disponente[7].

Questo significato di proprietà a noi è sconosciuto, ma è europeo ed è autonomo. E, quanto ai principi del diritto amministrativo italiano, di certo è in contrasto con il principio di stretta tipicità e di letteralità, ma è l’unico significato possibile, come significato impresso dalla norma europea e dalla sua interpretazione, come espressione di un ordinamento autonomo.

Tralasciando la soluzione del caso – la Corte di Giustizia non ha ancora deciso- e tornando all’autonomia e al suo piano teorico, si intravede un risultato: la teoria dell’autonomia europea, applicata alla norma, scinde il testo dal significato. Separa la disposizione dalla norma e l’applicazione dall’interpretazione. Così l’interpretazione diventa autonoma, perché autonomo è l’ordinamento dell’Unione. In questo modo, nel particolare, quando vi sia dubbio su come leggere la norma italiana rispetto alla norma europea, il giudice italiano non disapplica la norma italiana, ma le attribuisce un significato autonomo. E quando questo sia dubbio, il rinvio pregiudiziale è inevitabile. Si dirà che è un ritorno al passato e che è un rimedio lungo e costoso, ma è sempre meglio dei disastri dell’interpretazione orientata sinora praticata dal giudice italiano, come nel caso delle concessioni balneari.

Facendo un po’ di parafrasi e un po’ di controstoria, Luxembourg vaut bien une messe.

 

 

[1] V. S. ROMANO, Autonomia, in Frammenti di un dizionario giuridico, Milano, rist., 1983, 14 ss.; Alb. ROMANO, Autonomia nel diritto pubblico, in Dig. Disc. pubbl., Torino, 1987, II, 30 ss.

[2] Cfr. SANTI ROMANO, L’ordinamento giuridico, ora in L’“ultimo” Santi Romano, a cura di Alb. Romano, Milano, 2013, spec. 123-125.

[3] Per esempio, in tema di contratti pubblici e di escussione della cauzione, colpisce il ripetersi insistente delle ordinanze di rimessione alla Corte di giustizia sulla medesima materia: v.  Consiglio di Stato, sezione V, sentenza 6 aprile 2023, n. 3571 – “La quinta sezione del Consiglio di Stato dispone un nuovo, ulteriore, rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE al fine di verificare la compatibilità della disciplina interna della automatica escussione della garanzia provvisoria – a seguito, nel caso di specie, di esclusione dalla gara per produzione di un preventivo non veridico rilasciato da terzi – con l’ordinamento eurounitario e, segnatamente, con i principi di proporzionalità, concorrenza, libertà di stabilimento e libera prestazione di servizi, nell’ipotesi che l’operatore economico attinto non sia risultato aggiudicatario” ; Consiglio di Stato, sezione V, ordinanza 29 marzo 2023, n. 3264 – “La quinta sezione del Consiglio di Stato dispone un nuovo rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE al fine di verificare la compatibilità della disciplina interna della automatica escussione della garanzia provvisoria – a seguito, nel caso di specie, di esclusione dalla gara per irregolarità fiscali – con l’ordinamento eurounitario e, segnatamente, con i principi di proporzionalità, concorrenza, libertà di stabilimento e libera prestazione di servizi, nell’ipotesi che l’operatore economico attinto non sia risultato aggiudicatario.” – Consiglio di Stato, sezione V, ordinanza 28 febbraio 2023, n. 2033 :“La quinta sezione del Consiglio di Stato sollecita la Corte di giustizia UE a verificare la compatibilità della disciplina interna – che prevede l’automatica escussione della garanzia provvisoria a seguito di esclusione dalla gara per violazione delle regole sulla concorrenza – con l’ordinamento eurounitario e, segnatamente, con i principi di proporzionalità, concorrenza, libertà di stabilimento e libera prestazione di servizi. Dubbi, infatti, si pongono in relazione alle situazioni nelle quali l’operatore economico sia stato già destinatario di specifiche sanzioni pecuniarie ad opera di altre autorità, per i medesimi fatti che hanno dato luogo all’escussione della garanzia.”.

In materia di antitrust, è ormai consolidato l’orientamento tendente all’automatismo della rimessione- v. Consiglio di Stato, sezione VI, ordinanza 7 aprile 2023, n. 3584, che rimette alla Corte di Giustizia una serie di questioni in tema di abuso di posizione dominante da parte di un operatore detentore di una piattaforma digitale.

 

 

[4] V. Cons. St., Ad plen n. 17 e n. 18 del 2017.

[5] V. Tar Lazio, sez. II, 11 aprile 2023 n. 6256- ordinanza. Nei fatti, accade che con “Regolamento di esecuzione (UE) 2022/336 del 28 febbraio 2022 (modificativo del Regolamento UE 269/2014), il Consiglio dell’Unione Europea ha incluso il sig. -OMISSIS- nell’elenco dei destinatari delle misure previste dal suddetto Regolamento UE (rif. -OMISSIS- dell’elenco di cui all’Allegato I). … Con il provvedimento DT -OMISSIS- del -OMISSIS-, notificato il 16 marzo 2022 al legale rappresentante/consigliere delegato di -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS- e -OMISSIS-, il Comitato di Sicurezza Finanziaria, costituito presso il Ministero dell’Economia e delle Finanze, ha dichiarato, ai sensi del Regolamento UE n.269/2014 (art.2) e del D.Lgs.n.109/2007, il “congelamento” delle quote sociali e dei beni di proprietà delle società -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS- e -OMISSIS- in quanto «riconducibili in via indiretta al sig. -OMISSIS-».In particolare, il suddetto Comitato ha ritenuto, sulla base delle informazioni fornite dalla Guardia di Finanza, che il “titolare effettivo” delle predette società fosse il sig. -OMISSIS-, avvalendosi allo scopo dell’informativa rilasciata dall’istituto bancario denominato Banco BPM S.p.a., ai sensi del D.Lgs.n.231/2007 (normativa antiriciclaggio)”.

 

[6] Nei fatti, secondo l’ordinanza, accade che con “Regolamento di esecuzione (UE) 2022/336 del 28 febbraio 2022 (modificativo del Regolamento UE 269/2014), il Consiglio dell’Unione Europea ha incluso il sig. -OMISSIS- nell’elenco dei destinatari delle misure previste dal suddetto Regolamento UE (rif. -OMISSIS- dell’elenco di cui all’Allegato I). … Con il provvedimento DT -OMISSIS- del -OMISSIS-, notificato il 16 marzo 2022 al legale rappresentante/consigliere delegato di -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS- e -OMISSIS-, il Comitato di Sicurezza Finanziaria, costituito presso il Ministero dell’Economia e delle Finanze, ha dichiarato, ai sensi del Regolamento UE n.269/2014 (art.2) e del D.Lgs.n.109/2007, il “congelamento” delle quote sociali e dei beni di proprietà delle società -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS- e -OMISSIS- in quanto «riconducibili in via indiretta al sig. -OMISSIS-».In particolare, il suddetto Comitato ha ritenuto, sulla base delle informazioni fornite dalla Guardia di Finanza, che il “titolare effettivo” delle predette società fosse il sig. -OMISSIS-, avvalendosi allo scopo dell’informativa rilasciata dall’istituto bancario denominato Banco BPM S.p.a., ai sensi del D.Lgs.n.231/2007 (normativa antiriciclaggio)” (così Tar Lazio, sez. II, 11 aprile 2023 n. 6256- ordinanza).

 

[7] V. il par. 5 dell’ordinanza Tar Lazio, sez. II, 11 aprile 2023 n. 6256.


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