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Tra Darwin e Frankenstein: Alcune riflessioni sulle forme di gestione dei servizi pubblici

di - 13 Luglio 2009
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La natura pubblica e quella privata della proprietà non ha a che vedere con l’appartenenza a soggetti identitariamente differenti, ma a diverse prerogative che spettano, e doveri che incombono, al titolare. Nel caso di proprietà pubblica – è appena il caso di rilevarlo – l’antica definizione di ius utendi vel abutendi rei propriae è certamente inadatta: lo Stato non può distruggere una sua proprietà “per il gusto di farlo”. Divergono le prerogative, differiscono le finalità. Del resto lo “Stato” come soggetto amministrativo non è che il gestore di un patrimonio della collettività: cui deve render conto del proprio operato, com’è ovvio, e nel cui interesse deve, pertanto, agire.
La specie “proprietà pubblica” è solo remotamente parente di quella “proprietà privata”, magari in qualche modo l’una discende dall’altra e si sono diversificate e specializzate con l’evolversi della struttura sociale, dell’articolazione dello Stato, delle possibilità di iniziativa economica privata. Entrambe necessarie, pure devono rimanere distinte. Ben può lo Stato possedere a titolo privato, nelle circostanze opportune; in tali casi, tuttavia, esso deve agire non solo iure, ma anche finibus privatorum. Ne va dell’equilibrio dei ruoli, della certezza del diritto, in definitiva delle prospettive di sviluppo dell’intera economia. Oppure lo Stato può agire secondo ius publicum, lungo la propria strada istituzionale, perseguendo finalità pubblicistiche con gli strumenti che gli sono propri. Ma è un’altra storia, che non prevede il coinvolgimento (inconsapevole) di capitale privato.
Decida il Legislatore se confermare la natura imprenditoriale dei pubblici servizi o negarla, o lasciare alle singole amministrazioni la scelta fra i diversi regimi. Ma cessi il ricorso alle forme dell’una per l’attuazione degli obiettivi dell’altra e siano definite regole distinte per le diverse forme di gestione, in coerenza con i veri obiettivi che le vengono attribuiti.
La società mista, il partenariato pubblico – privato, è parsa una panacea, la coniugazione dell’efficienza imprenditoriale con il controllo sociale della proprietà pubblica. I risultati sono sotto gli occhi di tutti, e le vicende di alcune tra le maggiori utilities nazionali destano scalpore negli ambienti della finanza come sulla stampa. Da una parte lo Stato si preoccupa di mondare questo apparato dal sovraccarico di costi ed oneri impropri che pure derivano dall’incrocio, effetti collaterali indesiderati; dall’altra la liberalizzazione del mercato spinge ad una sovrapposizione delle regole per correggere le asimmetrie, intervenendo in modo stringente su dettagli organizzativi, gestionali, etc., frustrando le prerogative privatistiche e, in qualche modo, limitandone la sovranità; dall’altra parte ancora si predica l’applicazione dei principi del governo di impresa (secondo cui il primo dovere degli amministratori è to enhance shareholders’ value) e, infine, si reindossa l’abito pubblicista per assegnare alla società mista compiti propri della politica, come se di questa essa fosse una strumentalità[10].
Il PPP è il frutto di un incrocio fra lontani parenti, specie ormai diversificate, forse ancor meglio un innesto, un contenuto pubblico dentro una veste privata, che stenta a rispondere alle esigenze dell’uno o dell’altro suo genitore. Non si discute della nobiltà degli intenti, ma del risultato: Προς τε Πλάτον, οπιτεν τε Πλάτον, μησσε τε Χιμαιρα[11].
Il derivato dell’incrocio di specie diverse, con patrimonio genetico distinto e scarsamente compatibile, è tendenzialmente sterile e – qualora funzionale – solo in grado di replicare l’uno o l’altro dei propri progenitori. Un ibrido infruttifero, insomma.
La sterilità delle società miste è, o dovrebbe essere, sotto gli occhi di tutti: mentre una parte largamente rilevante della “imprenditoria” di gestione dei servizi pubblici (e si potrebbe estendere il campione anche alle altre manifestazioni degli incroci in commento) langue tra risultati economici non certo soddisfacenti, mentre la moralizzazione dell’azione amministrativa stringe i cordoni della borsa da cui provengono le paghe dei manager cui si affida l’attuazione dei piani industriali di queste creature, mentre le Autorità di vigilanza sul territorio ed il servizio manifestano sempre più veementemente la loro insoddisfazione per le mancate realizzazioni di competenza dei gestori, e fanno fioccare procedimenti ed avvisi di garanzia, le società miste elevano un coro di lamentazioni, peraltro spesso del tutto inascoltate. I piani tariffari sono modellati su un sistema di costi elaborato a tavolino e che sottostima la realtà, i vincoli regolamentari non tengono conto dell’impegno necessario ad adeguarsi a soglie qualitative sempre più elevate, la crisi complessiva del sistema riduce la propensione al tempestivo pagamento delle quote a proprio carico da parte dell’utenza … E la qualità, l’efficienza, l’efficacia – l’economicità – della gestione dei servizi pubblici non prendono il volo.
Nel frattempo le diverse componenti dell’azionariato si confrontano sull’assunzione del potere, invece che sui fatti gestionali, travolgendo gli interessi dei risparmiatori e degli utenti – ma anche quelli dei lavoratori, dei fornitori, etc., insomma di tutti gli stakeholders, con buona pace dell’inserimento delle società miste nel novero delle istituzioni soggette ai più rigorosi standard di autodisciplina in materia di governo d’impresa.

È questo il mezzo cui si vuole affidare la sfida dei servizi del terzo millennio?

Consegnare la gestione dei servizi pubblici (trasporti, rifiuti, illuminazione pubblica, acquedotto-fognatura-depurazione, etc.) alla perenne tensione fra gestione imprenditoriale (come, almeno per alcuni di essi, prevede la legge) e quindi riconoscere che chi esercita tale attività è legittimato a ricavarne un profitto, peraltro regolato dalla legge stessa, non è una oscenità; come non lo è il prevedere che la gestione debba, invece, fungere da strumento di una più ampia operazione di amministrazione della res publica. Ma forzare la convivenza tra i due modelli, lasciando nel frattempo che il pendolo regolatorio oscilli fra i due estremi senza disegnare al contempo un sistema di regole comportamentali sostanziali e standard gestionali, garanzie funzionali, obiettivi compatibili, rientra, piuttosto, nella irrazionalità delle scelte: da cui sembra opportuno rifuggire.

Note

10.  L’analisi di Amy J. Hillman e Gerald D. Keim, Shareholder value, stakeholder management and social issues: what’s the bottom line?, sullo Strategic Management Journal, Vol. 122, N. 2 (2001), pp. 125-139, che esamina i dati delle società costituenti l’indice S&P 500, conferma che “using corporate resources for social issues not related to primary stakeholders may not create value for shareholders“, concludendo che “social issue participation is negatively associated with shareholder value“.

11.  “(Visto) da davanti (sembra) Platone, da dietro Platone, all’interno c’è (solo) la Chimera“, F. W. Nietzsche, Al di là del Bene e del Male.

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