Non è disponibile un testo scritto dell’intervento conclusivo di Alberto Romano alla tavola rotonda del Convegno tenutosi a Campobasso, l’8 e 9 aprile 2016, presso l’Università degli Studi del Molise, Rimedi contro la cattiva amministrazione. Procedimento amministrativo ed attività produttive ed imprenditoriali, dedicato all’allora recente normativa in materia di semplificazioni, di autotutela e di trasparenza amministrativa.

Vorrei tuttavia provare a preservare la memoria dei suoi essenziali contenuti, trattandosi di un insieme di considerazioni sistematiche ben rappresentative del suo pensiero e sui cui mi sembra opportuno, se non necessario, continuare a riflettere.

Muovendo dai contributi offerti nelle due giornate, nei quali si tratteggiavano le problematiche emergenti da una legislazione che, con intenti di semplificazione, rende spesso deplorevolmente ardua l’interpretazione e applicazione delle norme e una loro collocazione sistematica nell’ordinamento, Alberto Romano assolveva a quello che reputava il compito indeclinabile del giurista accademico: astrarre dal particolare per abbracciare una visione generale, cercando di mantenere una certa neutralità di posizioni rispetto ai fenomeni osservati.

Apriva il suo discorso con notazioni di persistente attualità: anzitutto, lo scarso respiro della legislazione degli ultimi decenni, in cui avvertiva la mancanza di grandi leggi di riforma: dalla necessità di una disciplina idonea a  concretizzare il sistema dualistico della giustizia amministrativa, ricordando i due fondamentali pilastri della giurisdizione ordinaria e della giurisdizione amministrativa di sola legittimità, all’assenza di normative dalla portata assimilabile a quella delle discipline di privatizzazione del pubblico impiego, alla mancanza  di leggi di grande impatto sociale, come la L. n.833/1978 istitutiva del SSN, con la sua fondamentale e irrinunciabile impronta solidaristica.

La constatazione che il legislatore era intervenuto di recente solo attraverso una moltitudine di “micro giri di vite” poneva le basi per importanti analisi di rilievo teorico, a partire dall’assunto che l’assenza di riforme organiche non equivale a immobilità dell’ordinamento, costantemente rimodellato dagli infiniti modesti interventi normativi. Il giurista viene così chiamato all’impegno di ricomporre l’unità e la coerenza del sistema, misurando se e come la sommatoria di tali parcellizzate modifiche sia in grado di determinare una mutazione silenziosa e profonda dell’ordinamento nel suo complesso.

L’esegesi di tale dinamica postula, nell’orizzonte speculativo di Romano, una preliminare disamina del classico crinale che separa la legge dal diritto, intendendosi quest’ultimo come totalità vivente dell’ordinamento, i cui confini superano il mero dato testuale delle disposizioni positive. In questa prospettiva, assume una spiccata valenza euristica la formula con cui egli compendiava il suddetto rapporto, in chiave rigorosamente istituzionalistica e svolgendo il pensiero di Santi Romano: “non è tanto la legge che fa l’ordinamento ma è l’ordinamento che fa le leggi”. E’ l’ordinamento nella sua unità, colto nelle sue intime linee evolutive in aderenza ai bisogni del corpo sociale, a muovere i singoli tasselli legislativi in chiave attuativa; assunto che rappresentava utilizzando la felice immagine del giocatore di scacchi che muove i pezzi sulla scacchiera. Ne deriva che il sindacato sulla singola norma – o la verifica della sua immediata rispondenza alle istanze sociali – si configura come una prospettiva ermeneutica riduzionistica e angusta; l’indagine dogmatica dovrebbe invece vagliare l’intrinseca coerenza della norma medesima rispetto all’ordinamento, in quanto espressione della società.

In questa prospettiva, egli valutava le palpabili implicazioni nel nostro ordinamento degli effettivi “giri di vite”, tradotti in regole che inducevano e inducono, limitavano e limitano l’azione amministrativa, senza tuttavia incidere sull’amministrazione stessa.

Gli articoli 19 e 20 della Legge n. 241 del 1990, intesi come emblema della stagione delle semplificazioni, svelano una marcata tendenza alla disintermediazione e alla contrazione del potere della Pubblica Amministrazione, ai fini della legittimazione delle attività economiche private. Di fronte ad attività che restano comunque soggette a disciplina normativa, l’esigenza di non traslare interamente sul solo giudice penale l’onere della verifica della legittimità ha imposto la configurazione di poteri amministrativi di vigilanza e reazione esercitabili ex post. Sul punto, il Maestro proponeva una lucida riflessione: appare logicamente e strutturalmente contraddittorio postulare assiduità e tempestività nell’azione repressiva in capo a un’amministrazione che il legislatore presuppone come strutturalmente incapace di rendere determinazioni tempestive ex ante. Tale aporia, che si traduce in un oggettivo pregiudizio per l’interesse pubblico affidato alle cure della P.A. e in uno sbilanciamento in favore delle pretese individuali, sarebbe stata destinata ad acuirsi attraverso le norme successivamente intervenute, che, irrigidendo a dismisura i termini per l’esercizio di poteri repressivi e di autotutela, sembrano oggi suggellare definitivamente, prodottosi l’effetto legittimante, la primazia dell’interesse privato.

Parallelamente, si evidenziava la marginale attenzione riservata dal legislatore – nel perimetro delle riforme volte a incrementare l’efficienza della P.A. – alle problematiche concrete degli amministratori, impattanti su un’amministrazione di tipo weberiano anche dopo la privatizzazione della dirigenza, che ha rappresentato un pur debole contrappeso.

L’idea della necessità di rafforzamento della pubblica amministrazione si traduceva, nel pensiero di Romano, nella necessità di una riforma dell’apparato pubblico. Questa avrebbe dovuto tradursi nella riqualificazione e valorizzazione dell’impiego presso le p.a., la cui crisi si era inserita, osservava, nell’alveo di un più ampio e profondo disfacimento del tessuto sociale, secondo una complessa e ambivalente eziologia in cui i fattori di causa ed effetto tendono a sovrapporsi.

Il Maestro non ha mai particolarmente apprezzato la privatizzazione del pubblico impiego, come in quel convegno è nuovamente emerso. La logica sindacalista della contrapposizione tra lavoratore e datore di lavoro aveva finito per offuscare, a suo avviso, la specificità ontologica del rapporto d’impiego alle dipendenze della P.A., trattandosi di un mutamento di paradigma capace di scardinare i profili identitari della funzione pubblica, primo fra tutti il principio dell’immedesimazione dell’amministratore con l’amministrazione, storicamente fondato su una strutturale convergenza di interessi teleologicamente orientati all’interesse collettivo.

Ben più nefasta era però per lui la parcellizzazione della disciplina dell’impiego presso le pubbliche amministrazioni e, più in generale, la moltiplicazione ipertrofica delle figure dirigenziali in senso lato, in seno ai diversi livelli di governo. Considerava siffatta polverizzazione delle figure decisionali e dello statuto giuridico dell’amministratore ragione di un progressivo deperimento della competenza tecnica, di un indebolimento del principio di imparzialità e della erosione della memoria istituzionale del decisore pubblico; ciò pur all’interno di un assetto autonomistico e complesso che esclude la configurabilità di un’unica amministrazione statale.

Lo spostamento dell’attenzione, in ogni caso, dall’amministrazione e dal suo funzionamento all’interesse privato gli appariva tradire il ruolo, l’essenza dell’amministrazione stessa che, almeno intesa nel suo nucleo tradizionale e insostituibile, è e dovrebbe essere in rappresentanza della collettività, dei suoi interessi, e come tale contrapporsi alle spinte puramente individuali.

Il rilievo che i procedimenti amministrativi, percepiti come fastidiose pastoie e ostacoli al libero dispiegarsi delle attività economiche, sarebbero da rileggere nella loro funzionalità all’interesse generale era accompagnato da una non velata provocazione, osservandosi quanta efficienza sarebbe riconquistata dall’abrogazione, ad esempio, di tutta la disciplina di tutela ambientale. Tali “pastoie”, diceva in sintesi, rappresentano la coesistenza di interessi individuali con interessi altri, e di diversa natura.

I moltissimi giri di vite con cui ci misuriamo, lo portavano a cogliere, in ultima analisi, metamorfosi dell’ordinamento connesse a coordinate attuali della società, e alla sua spinta nella direzione di un forte individualismo, come fattore ordinante; ma di un individualismo – sottolineava – autodistruttivo, che, nella sua miopia, fagocita sé stesso.

Utilizzava la metafora delle due lavagne in fondo a un viale: una, contenente il decalogo dei diritti; una, il decalogo dei doveri. L’una era satura di rivendicazioni individuali, l’altra desolatamente vuota. Il che sollecitava i seguenti quesiti: chi dovrebbe rispettare i diritti? Può esistere una società ricca di diritti e priva di doveri? Avvertiva dell’illusione immanente in un’espansione infinita delle pretese soggettive disgiunta dalla considerazione dei costi sociali e dai doveri inderogabili di solidarietà, proseguendo un percorso che aveva attraversato la critica filosofica francese dell’individualismo, la tradizione storico-politica italiana e il nostro più fine costituzionalismo.

Egli ricordava, appunto, che l’art.2 della Costituzione menziona i diritti ma anche i doveri di solidarietà: “di solidarietà in quanto contrapposta all’individualità e all’individualismo”, con un significato particolare rispetto a una società come quella italiana, fortemente concentrata in un territorio dalle dimensioni modeste.

Infine, consegnava alla nostra riflessione un interrogativo nodale.

“Che spazio ha l’amministrazione che noi legittimiamo in una società impregnata di individualismo”?

Il quesito trascende la dimensione prettamente valoriale; si pone in termini di coerenza sistematico-giuridica ed esprime l’insegnamento di uno studioso e di un Maestro capace di coniugare una raffinata elaborazione teorica con un’acuta sensibilità alla dimensione effettiva ed empirica dell’esperienza giuridica.

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