La “nuova” urbanistica e la tutela degli interessi di terzi[1].

Sommario: 1.- Rigenerazione, riconversione, riqualificazione o ricostruzione dell’edificato preesistente e interessi dei terzi. -2. La tutela successiva in sede giurisdizionale e le condizioni per agire in giudizio a tutela di interessi di singoli. -3. (segue) a tutela di interessi della collettività. -4. I limiti della tutela giurisdizionale. – 5.  La tutela preventiva degli interessi: la legislazione regionale fa da volano. -6. Tutela preventiva ed assenza di una adeguata disciplina dell’istruttoria pubblica o del dibattito pubblico a livello statale. – 7. Amministrazione attiva e ruolo dei cittadini. -8. Un bilancio finale.

1. Rigenerazione, riconversione, riqualificazione o ricostruzione dell’edificato preesistente e interessi dei terzi.

L’urbanistica ha dunque cambiato volto; ha abiurato alla sua funzione di pianificazione dell’espansione urbana e procede per interventi puntuali di trasformazione dell’edificato tramite varianti di piano[2].

Come reagisce la nuova urbanistica sulla tutela degli interessi dei terzi?

Non vi è dubbio che rispetto ad interventi puntuali di trasformazione dell’esistente un problema di tutela dei terzi si ponga.

Gli interventi di rigenerazione, riconversione, riqualificazione o ricostruzione dell’edificato preesistente sono perlopiù attuati sulla città consolidata e si vanno concentrando addirittura nelle zone centrali dove maggiore è il ritorno economico che l’operazione può assicurare.

Proprio perché attuati sul già costruito, e quindi presumibilmente in zone già ampiamente abitate, gli interventi di rigenerazione vanno inevitabilmente ad incidere su interessi di altri soggetti. La sostituzione di una palazzina novecentesca o di un rudere secentesco, come nel caso che è sotto i riflettori del Comune di Milano, con un edificio di molti piani coinvolge sicuramente interessi di “altri”; in primo luogo il proprietario vicino, privato di luce e vedute.

Ma detti interventi incidono anche su interessi di una cerchia più ampia, se si assume che essi possano compromettere la omogeneità architettonica di una zona della città o avere effetti negativi sull’ambiente aggravando il traffico o il carico urbanistico è l’intera collettività ad essere interessata.   E in un contesto nel quale sono pure cambiati gli “attori” dell’urbanistica, poiché a fronte di operazioni urbanistiche sorrette dal grande capitale immobiliare gli enti locali rivestono sempre più la veste di contraenti deboli, i singoli e le collettività locali  dispongono di strumenti attivi di partecipazione e di reazione?

2. La tutela successiva in sede giurisdizionale e le condizioni per agire in giudizio a tutela di interessi di singoli

Può essere preferibile trattare in primo luogo della tutela giurisdizionale, in sede di giurisdizione amministrativa e non penale, perché dai limiti di questa nasce l’impellente esigenza che gli interessi di terzi, individui e collettività, trovino voce ex ante, nella fase della decisione dell’intervento di trasformazione.

Avverso l’atto che autorizza l’operazione di rigenerazione o avverso il mancato esercizio del controllo su una segnalazione certificata di inizio attività, la tutela giurisdizionale è data, così come è del resto imposto dal carattere generale della tutela di legittimità.

La legge urbanistica del 1967 ammetteva chiunque a ricorrere contro il rilascio della licenza edilizia, quando in contrasto con leggi, regolamenti e prescrizioni urbanistiche. Dunque una sorta di legittimazione diffusa, a tutela della legalità della azione delle amministrazioni locali.

Come è noto, l’espressione “chiunque” non è mai stata interpretata alla lettera dalla giurisprudenza. Questa ha ben presto escluso che la disposizione abbia configurato un caso eccezionale di azione popolare[3]. In luogo del “chiunque” sono stati ammessi al ricorso solo quei soggetti che possono considerarsi toccati direttamente in un interesse proprio dalla attività edilizia intrapresa da altri ([4]).

Secondo il principio soggettivo che governa il nostro processo, la tutela giurisdizionale non viene riconosciuta al singolo che in quanto membro della collettività, seppure l’interesse leso, ad esempio l’interesse alla conservazione della omogeneità architettonica della città o di un quartiere gli appartenga in quanto membro di questa.

A lungo la giurisprudenza ha ritenuto che la condizione per agire in giudizio sussistesse quando il ricorrente fosse stato in grado di dimostrare la “radicazione in loco” dei propri “interessi di vita”, familiari, economici o relativi ad altri “qualificati e stabili rapporti sociali”[5].

Nella più recente giurisprudenza[6] la verifica della sussistenza delle condizioni dell’azione è ancor più ristretta. Non è ritenuto sufficiente, ai fini della legittimazione al ricorso, l’elemento fisico-spaziale della vicinitas, intesa quale stabile collegamento tra un determinato soggetto e il territorio o l’area sulla quale sono destinati a prodursi gli effetti dell’atto contestato. In più, ai fini della ammissibilità del ricorso, il ricorrente deve allegare lo specifico pregiudizio che gli deriva dalla attività di altri assentita dal provvedimento (o dalla omessa attività di controllo) che egli assume illegittima.

Lasciamo ai teorici la questione se questo specifico pregiudizio concreti una ulteriore condizione della azione, l’interesse a ricorrere, o valga proprio a differenziare l’interesse di colui che è ammesso al ricorso, rispetto all’interesse di fatto della generalità dei consociati che non è ammesso alla tutela giurisdizionale.

Certo è che le medesime coordinate teoriche valgono e sono applicate dalla giurisprudenza quando si tratta di verificare la legittimazione a ricorrere avverso gli atti che abbiano assentito operazioni di rigenerazione urbana.

Così ad esempio il TAR Milano[7] senza ombra di dubbio dichiara ammissibile il ricorso del proprietario frontista in un caso nel quale era stata proposta una SCIA alternativa a permesso di costruire per la realizzazione di un fabbricato di ventiquattro piani in luogo di un immobile a destinazione artigianale alto pochi piani che consentiva ampio diritto di veduta e luminosità. Luce, aria e veduta che il ricorrente assume invece – assai plausibilmente – essere gravemente compromesse dalla costruzione del nuovo edificio che avrebbe completamente precluso la visuale del suo appartamento.

Ancora significativa della più ristretta declinazione del concetto della vicinitas una vicenda decisa dal Tar Brescia[8] relativa all’impugnativa del permesso di costruire che aveva assentito la demolizione parziale di un fabbricato ad uso artigianale e la realizzazione di due unità di cui una commerciale che avrebbe ospitato una media struttura di vendita di circa 1000 mq e una artigianale con conseguente parziale cambio di destinazione d’uso. Il ricorso era stato proposta da una società esercente un’altra struttura di vendita distante circa 700 metri dal fabbricato oggetto di trasformazione.

L’istanza cautelare è respinta per mancanza del periculum in quanto le opere erano pressoché completate. In sede cautelare, il collegio mostra di condividere pure i dubbi sollevati dall’amministrazione resistente e dalla controinteressata riguardo alla legittimazione. L’ordinanza ricorda infatti come, ai fini della legittimazione e dell’interesse ad agire, è richiesto di dimostrare elementi ulteriori di pregiudizio concreto, oltre alla mera vicinitas. La ricorrente si era limitate ad affermare una distanza di circa 700 m. tra l’esercizio esistente e quello da realizzare e, alla luce di tale circostanza, il pregiudizio concreto era probabilmente da escludersi: collocandosi una struttura in pieno centro abitato e l’altra in periferia presumibilmente i due esercizi avrebbero attinto a bacini di utenza diversi. In sede merito, sulla base degli ulteriori elementi di fatto offerti dal ricorrente, il collegio osserva che il Comune di cui si tratta è una realtà territoriale estremamente piccola, conta meno di 7000 abitanti. In una piccola realtà locale dove vi è già una media struttura di vendita è verosimile e anzi probabile che la realizzazione di una nuova struttura determini una sovrapposizione dei rispettivi bacini di utenza, con conseguente travaso della clientela da un punto vendita all’altro.

Questo vale a maggior ragione se il nuovo punto vendita opera come discount, con prezzi più aggressivi rispetto a una media struttura di vendita quale quella delle ricorrenti. Dunque il pregiudizio è accertato e il ricorso è dichiarato ammissibile.

3. (segue) a tutela di interessi della collettività.

Sempre secondo i principi che governano il nostro processo, l’interesse del cittadino in quanto tale, eventualmente leso da una operazione di rigenerazione, non può essere fatto valere dal singolo, che ne è portatore solo pro quota. Può essere fatto valere da associazioni che abbiano quale finalità statutaria la tutela dell’interesse leso[9].

Anche qui al fine di riconoscere la legittimazione di una associazione a ricorrere avverso operazioni di trasformazione urbana, valgono le medesime coordinate teoriche elaborate dalla giurisprudenza con riferimento alla urbanistica tradizionale.

Superata l’idea che la legittimazione spetti solo alle associazioni alle quali questa è attribuita per legge, la legittimazione è riconosciuta ad enti ed associazioni (indipendentemente dalla loro natura giuridica), in presenza di tre requisiti[10].

In primo luogo occorre considerare le finalità statutarie dell’ente: ai fini della legittimazione, il provvedimento che si intende impugnare deve ledere in modo diretto ed immediato l’interesse per la tutela del quale l’associazione è costituita. Ad esempio, se il ricorso è proposto da una associazione ambientalista questa – ai fini della legittimazione – non può limitarsi a denunciare la violazione della normativa urbanistica, ma è tenuta a dedurre in che modo i provvedimenti urbanistici adottati ledono il bene ambiente [11].

Ai fini della legittimazione rileva poi il numero degli iscritti e la stabilità dell’assetto organizzativo.

Infine rileva la c.d. vicinitas cioè la rappresentatività dello stesso ente rispetto al territorio nel quale la lesione dell’interesse protetto si produce.

Impugnato da parte di una associazione, il decreto che aveva autorizzato una operazione di valorizzazione con aumento di volume di una discarica esistente, il Consiglio di Stato ha ritenuto il ricorso inammissibile[12].

I giudici valutano che il Comitato ricorrente risulta aver sede in un comune distante oltre 10 km dal comune che ospita il sito della discarica. Inoltre tra il territorio dei due comuni  è riscontrata l’esistenza di un elemento di discontinuità geografica e ambientale che rende più incisiva tale distanza, vale a dire il fiume Adige che taglia il territorio. Queste circostanze sono ritenute tali da rendere l’impatto – e quindi il danno lamentato – indubbiamente meno apprezzabile dal punto di vista dell’interesse associativo.

4. I limiti della tutela giurisdizionale.

Alle condizioni indicate, la tutela giurisdizionale degli interessi dei singoli e degli interessi della generalità dei cittadini è dunque ammessa. In ogni caso essa presenta numerosi limiti: partendo dal cartello affisso davanti al cantiere della ricostruzione, perché la tutela giurisdizionale si attivi e l’operazione sia sottoposta al vaglio di un giudice, è necessario che un cittadino, o una associazione formuli una istanza di accesso, e ottenuti i documenti – spesso estremamente complessi – li studi attentamente per rinvenire eventuali profili di lesività e di illegittimità, si rivolga ad un professionista e avvii un giudizio affrontandone l’alea e i costi.

I limiti della tutela giurisdizionale sono dunque questi: è successiva, interviene cioè quando l’operazione di rigenerazione ha già quanto meno ottenuto il consenso della amministrazione locale, sia esso racchiuso in una autorizzazione o in un accordo; le maglie per l’accesso definite dalle condizioni dell’azione sono strette; inoltre presuppone notevoli doti di perseveranza del ricorrente, sia esso il singolo cittadino o una associazione. E’ il paradosso del giudizio di legittimità[13] il quale, seppure inteso (anche) alla tutela dell’interesse pubblico alla legalità dell’azione amministrativa, necessita dell’iniziativa di un attore mosso da un interesse individuale, se vogliamo egoistico.

5. La tutela preventiva degli interessi: la legislazione regionale fa da volano.

Queste considerazioni portano senz’altro a valorizzare la tutela preventiva degli interessi coinvolti dagli interventi di trasformazione urbana attraverso forme di partecipazione dei singoli, di associazioni e di comitati, in fase di progetto.

Questa tutela è effettiva nel nostro ordinamento?

La materia del governo del territorio rientra tra le materie di legislazione concorrente, ai sensi dell’art. 117 comma 3 Cost., e dobbiamo far riferimento alla disciplina statale e regionale

La seconda presenta alcuni esempi virtuosi, come quello della Toscana. La legge regionale sulla partecipazione[14] sancisce l’obbligo di sottoporre determinati interventi e progetti a dibattito pubblico regionale, che è stato disciplinato dal legislatore toscano, in anticipo rispetto al legislatore statale, sulla falsariga del modello francese. Una pubblicità diffusa nelle forme più consone a raggiungere il maggior numero possibile di persone, una serie di incontri e di confronti diretti tra le parti, la direzione ed il controllo sul dibattito da parte di un soggetto indipendente.

Nel 2022, la Regione Toscana ha individuato 13 interventi e ammesso a finanziamento 13 progetti di rigenerazione in ambito urbano. E una quota significativa del finanziamento è dedicata a sviluppare e realizzare percorsi di partecipazione e di coinvolgimento della cittadinanza nei procedimenti relativi agli interventi selezionati.

A livello statale una adeguata disciplina della istruttoria pubblica o del dibattito pubblico è assente.

Come è noto nulla è previsto, a proposito dell’istruttoria pubblica, nella legge generale sul procedimento amministrativo. Dunque quando l’operazione di rigenerazione non è prevista in un atto di programmazione ed è assentita con atto espresso le uniche norme di riferimento sono quelle che sono state pensate dal legislatore piuttosto a proposito della partecipazione difensiva del soggetto direttamente inciso dal provvedimento. Norme poco calzanti quando la partecipazione dovrebbe essere garantita ad un’ampia platea di soggetti. Basti pensare alle regole sulla pubblicità, attuata nelle forme della comunicazione di avvio del procedimento. L’obbligo di comunicazione vale solo nei confronti dei controinteressati facilmente individuabili ed è ben difficile da attuare quando la platea dei soggetti interessati è ampia. L’intervento nel procedimento è ammesso nella forma minima della presentazione di memorie e osservazioni scritte.

Quando poi, come spesso accade, l’operazione di rigenerazione è oggetto di un accordo tra l’amministrazione locale ed il proprietario del bene, la possibilità per la collettività di far sentire la propria voce è ancora limitata. Gli accordi sono essenzialmente un fenomeno bilaterale. Sfuggono alla pubblicità che rappresenta però la condizione preliminare per la partecipazione. La partecipazione dei terzi è rimessa all’iniziativa del responsabile del procedimento e non sembrano numerosi i casi in cui tale iniziativa è adottata!

Di fatto, quando la rigenerazione è prevista in un accordo, l’interprete e il portatore degli interessi della collettività è solo l’ente locale che però spesso è la parte debole dell’accordo!

6. Tutela preventiva ed assenza di una adeguata disciplina dell’istruttoria pubblica o del dibattito pubblico a livello statale.

Possiamo allora ben dire che l’effettività di una tutela degli interessi dei terzi, anticipata rispetto alla decisione, sconta l’assenza nel nostro ordinamento di una adeguata disciplina dell’istruttoria pubblica o del dibattito pubblico a livello statale.

Anche nel breve periodo di vigenza del codice appalti del 2016 che ha consentito di dare vita all’esperienza di dibattito pubblico sicuramente più avanzata nel nostro paese, e nell’ancor più breve periodo di effettivo funzionamento del dibattito pubblico[15], facilmente le operazioni di rigenerazione urbana hanno potuto sfuggire alle maglie del dibattito pubblico.

Ciò in ragione dei limiti di quella disciplina che sono noti: in primo luogo la fonte:  regolato nel codice degli appalti, il dibattito pubblico è pensato solo per quelle operazioni che si attuano attraverso un appalto pubblico; poi le soglie di valore, oltre le quali il dibattito pubblico è obbligatorio, che sono molto elevate. Nessuno di questi aspetti è stato peraltro corretto dal codice appalti vigente il quale – come è noto – ha anzi notevolmente depotenziato l’istituto.

Significativa dei limiti evidenziati è la vicenda che ha riguardato la realizzazione della  Biblioteca Europea di Informazione e Cultura a Milano, intervento previsto nell’ambito del Programma di Riqualificazione Urbana e Sviluppo Sostenibile del Territorio  (P.R.U.S.S.T.) relativo all’ dell’ex scalo ferroviario di Porta Vittoria, e partito finalmente nel 2022 con il finanziamento dei fondi PNRR.

Un gruppo di cittadini ha depositato un’istanza per un dibattito pubblico che, ad avviso del comitato promotore, avrebbe dovuto essere disposto in quanto un decreto del Ministero delle infrastrutture del 2021, rivedendo le precedenti e più elevate soglie di valore, rende obbligatorio i D.P.  per tutte le infrastrutture culturali, finanziate con i fondi del PNRR, qualora gli investimenti complessivi siano superiori ai 100 milioni di euro.

Diversa l’interpretazione del Comune di Milano per il quale invece la soglia di valore fissata dal d.m. non doveva considerarsi raggiunta poiché da intendersi come riferita al solo costo dei lavori per la realizzazione della nuova biblioteca, pari € 69.600.000,00, e non al costo della complessiva operazione.

La Commissione nazionale sul dibattito pubblico ha dato parere favorevole alla obbligatorietà del dibattito argomentando che il decreto ministeriale indica le soglie dimensionali con espresso riferimento agli “investimenti complessivi relativi al complesso dei contratti previsti”. Ciò fa desumere che, ai fini del Dibattito Pubblico, l’appalto vada considerato nella sua complessità in termini di costo totale dell’opera diversamente da quanto evidenziato dal Comune di Milano.

Acquisito il parere, il Comune di Milano non ha comunque indetto alcuna consultazione avvalendosi della facoltà di derogare all’obbligo del dibattito pubblico accordata dal d.l. n. 76 del 2020 in considerazione dell’emergenza sanitaria da COVID-19 e delle conseguenti esigenze di accelerazione dell’iter autorizzativo di grandi opere infrastrutturali e di architettura di rilevanza sociale.

Come già detto il dibattito pubblico è uscito poi notevolmente impoverito dalla riforma del codice appalti del 2023. E’ soppressa la Commissione, ovvero l’organo di garanzia della trasparenza e della neutralità della procedura. Il coordinatore/responsabile del d.p. è del tutto appiattito sulla stazione appaltante, essendo nella maggioranza dei casi un esponente di questa. Il contraddittorio è previsto solo in forma cartacea laddove – nella breve esperienza precedente – il confronto diretto tra i portatori dei diversi interessi aveva rappresentato la forma più proficua di confronto. Infine la legittimazione a intervenire, nella forma del deposito di osservazioni, è limitata ad amministrazioni, enti territoriali e soggetti portatori di interessi diffusi, a condizione che siano costituiti in associazioni o comitati, e i singoli cittadini restano esclusi dal contraddittorio.

Quest’ultimo limite non è affatto secondario. Non solo in considerazione del contributo “collaborativo” che i singoli possono apportare al dibattito. Il punto è che il contraddittorio procedimentale può essere la sede per far emergere istanze di misure di mitigazione e di compensazione[16] essenziali ai fini della composizione dei conflitti generati dal progetto[17].

La rimaneggiata disciplina del dibattito pubblico costituisce comunque un quadro di riferimento per i casi nei quali l’operazione di rigenerazione è di iniziativa pubblica ed è condotta da una stazione appaltatrice.

Casi che potrebbero essere non così infrequenti. Spesso infatti le operazioni di rigenerazione urbana riguardano beni che rientrano nel patrimonio di enti pubblici, o comunque di soggetti tenuti a seguire le procedure di evidenza pubblica, e che risultano abbandonati e in stato di totale degrado, avendo perso la loro funzione.

In sintesi, se è il soggetto pubblico, o comunque di un soggetto tenuto ad applicare il codice appalti, ad assumere l’iniziativa della trasformazione/riutilizzazione del bene questo procederà mediante contratti di appalto, magari fin dalla fase della raccolta di proposte progettuali, e se l’operazione supera le soglie dimensionali stabilite la tutela   degli interessi che fanno capo alla collettività passa per le maglie della disciplina del dibattito pubblico, oggi non proprio stringenti!

7. Amministrazione attiva e ruolo dei cittadini.

Il problema della tutela degli interessi della collettività rispetto ad una operazione di rigenerazione è superato in radice quando l’iniziativa del progetto è degli stessi cittadini, gli abitanti di un quartiere ad esempio, i quali assumono un ruolo di amministrazione attiva.

Nel caso dei beni pubblici, o beni comuni urbani, quali spazi verdi o edifici pubblici non più idonei alla loro funzione, entra in gioco l’istituto della c.d. amministrazione condivisa.

L’amministrazione condivisa è divenuta disposizione costituzionale nel 2001, con la riforma del Titolo V della Costituzione e trova il suo fondamento nell’art. art. 118, comma 4 che impegna ” Stato e gli enti territoriali in genere a favorire l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività  di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà  ”.

A distanza di 25 anni dalla riforma, molti Comuni hanno dato un concreto contenuto al principio adottando regolamenti per l’amministrazione condivisa di beni comuni. Così ad esempio il Comune di Roma[18] ha disciplinato la collaborazione tra cittadini e amministrazione per la cura, la rigenerazione e la gestione dei beni comuni urbani attraverso “patti di collaborazione”. I patti di collaborazione sono appunto lo strumento formale con cui i cittadini (singoli, associati o comitati) propongono al Comune di svolgere essi stessi attività di ristrutturazione, gestione e riuso di beni comuni.

Di questa forma di intervento attivo dei cittadini esistono oramai numerosi esempi, illustrati e raccolti in un bel volume di Gregorio Arena[19], lo stesso Autore che in un saggio del 1997[20] aveva ipotizzato l’evoluzione dell’amministrazione pubblica italiana verso un nuovo modello organizzativo fondato sulla collaborazione fra cittadini e amministrazioni.

Il limite dello strumento dei “patti di collaborazione” è che nei fatti esso è utilizzato per interventi di cura dei beni comuni per così dire di ” bricolage civico ”, di manutenzione ordinaria, o volti a rendere più vivibile e più bello uno spazio pubblico degradato, per lo più aree verdi lasciate all’abbandono. Interventi, dunque, abbastanza semplici, che non richiedono grandi mezzi né particolari attrezzature.

Il limite non è teorico. Astrattamente lo strumento è utilizzabile anche per interventi complessi. Il problema è quello delle competenze e delle risorse.

Un salto di qualità si potrebbe avere quando l’iniziativa non è di un gruppo di cittadini, al più costituito in comitato, ma di soggetti più strutturati. E’ questo il caso della Regione Umbria che, con legge regionale[21] , ha istituito le Cooperative di comunità ovvero soggetti che sono costituiti proprio con l’obiettivo di realizzare operazioni a favore di una comunità territoriale definita. Ma anche le cooperative di comunità in tanto hanno una possibilità concreta di azione in quanto siano in grado di intercettare contributi pubblici che finanzino operazioni di rigenerazione di un bene o di un territorio. Dunque una lungimirante iniziativa pubblica (una scelta politica) è sempre necessaria.

8. Un bilancio finale.

In conclusione, fatti salvi casi particolarmente virtuosi, un coinvolgimento dei terzi, singoli e collettività, nella progettazione e nella decisione di operazioni di rigenerazione urbana è manchevole. Spesso la realtà cui ci si trova dinanzi è proprio quella del reticente cartello di cantiere affisso su di un impenetrabile recinzione di lamiera. Vi sono spunti positivi nella legislazione di alcune regioni e negli statuti di qualche ente locale, spunti che sono però in attesa di una cornice adeguata a livello statale che è indispensabile perché agli interessi delle collettività sia assicurato un livello di tutela minimo uniforme su tutto il territorio nazionale.

[1] Relazione al convegno Lo stato dell’urbanistica. Idee a confronto, tenuto il 5 marzo 2026, presso il Dipartimento giuridico della Università degli Studi del Molise in occasione della presentazione libro del Prof. Paolo Urbani, Lo stato dell’urbanistica. Viaggio nella disciplina e nella società, Giappichelli, 2024.

[2] Su tutti questi aspetti si rinvia a P. Urbani, Lo stato dell’urbanistica. cit., passim.

[3] Cons. stato, sez. V, 9 giugno 1970, n. 523, in Foro it. 1970, n. 7/8, c. 201; Id., 27 ottobre 1972, n. 730 “non può riconoscersi che l’art. 10 della legge n. 765 del 1965 abbia introdotto una forma di azione popolare in materia di impugnazione delle licenze edilizie e che, invece, occorre anche in tale materia un interesse personale qualificato, concreto e attuale a dolersi dell’atto impugnato per il pregiudizio effettivo che questo ha arrecato al ricorrente e che l’impugnativa tende a rimuovere”.

[4] Cons. St., Ad. plen. n. 12 novembre 1977, n. 23 recepisce “l’indirizzo giurisprudenziale assolutamente fermo nel negare che la disposizione in questione abbia inteso introdurre un’azione popolare e viceversa nel ritenere che la pure equivoca terminologia legislativa debba essere sempre inquadrata nel tradizionale e generale sistema della legittimazione a ricorrere nel processo amministrativo fondato sull’ esistenza di un interesse attuale, personale e diretto, sia pure inteso in una considerazione adeguata alle esigenze dei tempi e della materia”.

[5] Nel senso che la vicinitas, ossia l’esistenza di uno stabile collegamento con il terreno interessato dall’intervento edilizio, è “circostanza sufficiente a comprovare la sussistenza sia della legittimazione che dell’interesse a ricorrere, senza che sia necessario al ricorrente anche allegare e provare di subire uno specifico pregiudizio per effetto dell’attività edificatoria intrapresa sul suolo limitrofo”, vedi tra le tante,  Cons. St., sez. IV, 8 giugno 2021 n. 4387, sez. VI, 28 aprile 2021 n. 3430, sez. II, 10 marzo 2021, n. 2056, sez. VI, 6 marzo 2018 n. 1448, 23 maggio 2019 n. 3386 e sez. IV 17 giungo 2014 n. 3094 V sez., n. 6082/2013 Sez. V, 10 luglio 1981, n. 360; Sez. V, 17 aprile 1973, n. 399

[6] Cons. Stato, Ad.  Plen., 9 dicembre 2021, n. 22, commentata da P. Urbani, Vicinitas e interesse al ricorso, in Giornale diritto amministrativo, 2022, n. 3, p. 341. Ma l’orientamento fatto proprio dalla Plenaria è quello della giurisprudenza dominante, cfr. Cons. Stato, sez. IV, 5 settembre 2022, n. 7704; I., Sez. IV, 31 agosto 2022, n. 7609; Tar Toscana, sez. III, 12 settembre 2022, n. 1010 per la quale “se può ammettersi che lo stabile collegamento operi come criterio di legittimazione a maglie allargate, la natura soggettiva del processo davanti al giudice amministrativo impone di selezionare gli interessi giuridicamente rilevanti onde evitare che, in assenza della previsione legislativa di una azione popolare, nel giudizio trovino tutela posizioni di mero fatto, sganciate dal conseguimento da parte del ricorrente di una concreta utilità in connessione con un determinato bene della vita”.

[7] Tar Milano, 29 maggio 2025, n. 3105 ammette la legittimazione del terzo ad impugnare la nota con cui il Comune di Milano aveva riscontrato un’istanza di verifica ex art. 19, comma 6-ter, L. 241/1990, relativa a una SCIA alternativa per demolizione e ricostruzione.

[8] Tar Brescia, 20 gennaio 2026, n. 56.

[9] Cons. Stato, Sez. V, 9 marzo 1973, n. 253 per la prima volta riconosce la legittimazione di Italia Nostra

[10] Cons. Stato, Ad. Plen., 2 febbraio 2020, n. 6.

[11] Tra le tante, Cons. Stato, 31 agosto 2013, n. 4233. La sentenza ribadisce che, ai fini della legittimazione, il provvedimento che si intenda impugnare deve ledere in modo diretto ed immediato l’interesse alla preservazione del bene per la tutela del quale l’associazione è costituita. Nel caso di specie è stata ritenuta carente l’indicazione del rapporto tra i provvedimenti urbanistici adottati e la lesione lamentata e pertanto assente un meccanismo di collegamento tra l’associazione appellante e la tutela di cui questa si afferma portatrice. Ciò non equivale ad affermare che le associazioni ambientali non possono proporre censure strictu sensu di natura urbanistico/edilizia (così, sia pure nell’ambito di un obiter dictum, Cons. Stato, sez. I, 7 marzo 2024, n. 284). Altro è la possibilità della azione, o della domanda, per dimostrare la quale il ricorrente (e anche il soggetto collettivo come l’associazione) è tenuto ad indicare il pregiudizio inflitto dall’atto alla propria sfera giudica di interessi, altro è la fondatezza della domanda, per dimostrare la quale chi ricorre può dedurre tutti i profili di  illegittimità della azione amministrativa delineando l’assetto degli interessi che si sarebbe determinato se l’azione della amministrazione fosse stata conforme a legge. Ciò è imposto dal carattere generale della giurisdizione di legittimità per il quale la tutela non può essere in nessun caso esclusa in relazione a particolari vizi.

[12] Cons. Stato, 8 maggio 2024, n. 7033.

[13] Così efficacemente rappresentato in uno scritto di non pochi anni da V. Spagnuolo Vigorita, Principio individualistico nel processo amministrativo e difesa dell’interesse pubblico, in Raccolta di scritti, Napoli, 2001, 166, il quale sottolinea che, perché la verifica di legittimità da parte di un giudice si attivi, occorre non solo l’iniziativa di un soggetto, ma anche che questi perseveri nella azione che “non sia poco vigilante dei propri interessi, né pigro, né timoroso….che sia abbastanza oculato o ben consigliato per illustrare efficacemente al giudice tuti i motivi della illegittimità addotta”.

[14] Legge regionale 2 agosto 2013, n. 46.

[15] Il regolamento di attuazione dell’art. 22 vede la luce nel 2018 adottato con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 10 maggio 2018, n. 76. La Commissione è stata nominata a fine 2020. Tra rinvii legislativi e lungaggini amministrative i primi dibattiti pubblici hanno preso avvio nell’ottobre 2021.

[16] L’accordo con il quale il privato proponente assume l’obbligo di porre in essere gli interventi di mitigazione o di compensazione dovrà essere necessariamente mediato dall’ente che ha la rappresentanza degli interessi della collettività interessata.

[17] L’importanza di queste misure come strumento di composizione del conflitto è sottolineata da F. Karrer, Le opere di compensazione, in www.apertacontrada.it, 2012.

[18] Delibera n. 102 del 23 maggio 2023. Il Comune di Campobasso che non risulta aver ancora adottato un “Regolamento sull’amministrazione condivisa”, ha però approvato, nel corso degli anni, progetti sperimentali di collaborazione (Delibera di Giunta n. 60/2020, n. 82/2019, n. 71/2016) e in particolare  ha siglato convenzioni per la gestione, cura e manutenzione delle aree verdi cittadine (Delibera n. 306/2021).

[19] G. Arena, I custodi della bellezza. Prendersi cura dei beni comuni. Un patto per l’Italia tra cittadini e le istituzioni, Touring, 2020.

[20] G. Arena, Introduzione all’amministrazione condivisa, in Studi parlamentari e di politica costituzionale, 1997.

[21] Legge Regione Umbria, 11 aprile 2019, n. 2 “Disciplina delle cooperative di comunità”.