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Lo “spazio” della legge urbanistica statale, dalla parte del legislatore

di - 2 Agosto 2021
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ARTICOLO PER “EDILIZIA E TERRITORIO”
DOSSIER INU SULLE LEGGI URBANISTICHE REGIONALI

Tra le difficoltà che incontrerebbe il coraggioso legislatore che si volesse cimentare nel riformare la legge urbanistica statale – dopo il tentativo Lupi-Mantini del 2005, approvato dalla sola Camera dei deputati e quello Lupi del 2015, abortito a causa delle dimissioni da ministro del proponente -, oltre quelle intrinseche, vi sarebbero molto probabilmente anche quelle dovute alla necessità di fronteggiare la delusione che quasi certamente provocherà in chi da tanto l’attende.
Dopo anni di attesa e di speranze poste in una nuova legge, potrebbe essere difficile, appunto, fronteggiare la delusione – alcuni politici, amministratori, giuristi, urbanisti in primis -, e che assegna ad essa capacità taumaturgiche nel risolvere i problemi della città e del territorio italiano.
Provo ad immaginare lo svolgimento di un eventuale “dibattito pubblico” sulla proposta di legge, tra nostalgici della legge 1150/1942 e di chi vorrebbe la nuova legge salvifica di tutti i mali (non solo quelli urbani) e capace di realizzare tutto il bene.
Sarebbe difficile spiegare che la legge del 1942 fu concepita come lo strumento di difesa della proprietà privata dallo strapotere pubblico attraverso la procedura di formazione del piano urbanistico. Nel procedimento cioè la proprietà asservita agli interessi pubblici trovava la giustificazione del sacrificio, paradossalmente anche quello di dover mettere a disposizione della collettività un proprio suolo reso edificabile dalla pianificazione urbanistica. Ovviamente, tanto più quando la proprietà doveva essere espropriata.
Da ciò la funzione sociale della proprietà sancita dalla Costituzione.
Quella del 1942 era una pura legge di procedimento, piuttosto complesso. Non aveva nessun elemento di una politica della città, era neutrale rispetto a questa. Unico aspetto di politica urbana, il fatto che doveva essere pianificato unitariamente l’intero territorio comunale.
Nella vulgata, la legge è stata considerata come la legge che ha favorito l’espansione indiscriminata delle città: un evidente caso di cattiva lettura della storia della urbanizzazione italiana, a partire dagli anni 1950; sepolto l’antiurbanesimo fascista con la forte necessità della ricostruzione postbellica ed una fortissima emigrazione interna, era inevitabile che le città, soprattutto alcune, si espandessero notevolmente.
La legge del 1942 poteva benissimo essere impiegata per disciplinare l’uso del suolo in un’ottica prevalentemente conservazionista della città, al netto delle necessità della ricostruzione in senso proprio, ma non era questa la domanda sociale che prevaleva negli anni della sua effettiva utilizzazione: la domanda era di crescita della offerta di nuove abitazioni.
La critica più giusta è probabilmente quella di non aver impedito che l’urbanistica delle città si realizzasse solo come “l’urbanistica delle case” senza disegno della città, in altri termini dell’”urbanistica della città”. Infatti la regolazione dimensionale delle attrezzature di servizio alla popolazione ed alle attività produttive arrivò solo con la legge 765/1967. Ed altre misure quali quantitative con le leggi 865/1971 e 10/1977.
Se il legislatore attuale optasse per una legge esclusivamente di procedura, certamente tradirebbe le aspettative di chi auspica che la legge sia soprattutto di contenuti. Vale a dire, nel caso, di politiche del territorio ed urbane, magari anche della salute, dell’ambiente, del paesaggio e dei beni culturali, includendo la difesa del suolo, la sicurezza del territorio ed altro ancora.
Proseguendo nell’equivoco che la riforma costituzionale, legge n. 3/2001- del titolo V in particolare – che introdusse la nozione di “governo del territorio”, generò. Solo i più attenti cultori dell’urbanistica compresero ed operarono di conseguenza, che governo del territorio non significava “governo del tutto”, ma solo dell’edilizia, dell’urbanistica e delle infrastrutture. Gli altri interessi, spesso preordinati a quelli edilizi ed urbanistici e delle infrastrutture, erano e sono disciplinati separatamente. Peraltro ancora di difficile coordinamento tra loro e con l’edilizia, l’urbanistica e le infrastrutture.
Se, al contrario, il nostro legislatore optasse per l’altro approccio, cioè per una legge anche di contenuti, non potrebbe non misurarsi con il problema della compatibilità/sostenibilità, fino alla resilienza della città, con l’esigenza della rigenerazione urbana, di contenere l’ulteriore consumo del suolo ed altro. Nonché della qualità anche formale degli insediamenti urbani, senza dimenticare che l’esperienza pandemica che ancora stiamo vivendo ha fatto ritornare attualissimo il governo della densità insediativa ed edilizia, quindi la distanza, e con essa la lunghezza degli spostamenti per lavoro, svago, ecc..
Dovrebbe ovviamente non solo dichiarare questi principi di politica urbana e territoriale, ma indicare anche per mezzo di quali strumenti si possono realizzare.
Dovrebbe risolvere le molte contraddizioni implicite tra diverse affermazioni di natura esortativa.
De-densificare, ad esempio, comporta quasi inevitabilmente nuovo suolo da occupare/consumare; richiede che sia robustamente disciplinato l’abbattimento e la ricostruzione di singoli edifici e di porzioni di città.
Ed ancora, che spostamenti conseguenti quasi inevitabilmente più lunghi, siano non solo svolti in modalità sostenibile, da favorire, con il coinvolgimento dei privati, dando probabilmente concretezza operativa alla sentenza della Corte Costituzionale (179/1999) sugli “standard urbanistici convenzionali”, rivisitando cioè profondamente il D.I. 1444/1968, con la introduzione anche dei cosiddetti «nuovi standard», negli elementi e nelle qualità. Nonché il tema delle compensazioni urbanistiche e di altra natura implicate da quelle urbanistiche, pubbliche e private. Altrettanto per quanto riguarda le altre reti (acqua, energia, comunicazioni, fognature), che siano estese adeguatamente e preventivamente alla urbanizzazione/riurbanizzazione. Da fare oggetto probabilmente di una specifico strumento d’azione quindi con una sua propria disciplina (piano urbanistico delle reti, opportunamente rafforzando quello già esistente).
Probabilmente dovrebbe misurarsi con il problema della misura operativa da dare al concetto di città “bene comune”, anche se nella declinazione di “bene pubblico”
Rivedendo alla radice la questione del trattamento della proprietà immobiliare, non solo nella componente suolo, già di per sé di difficilissimo trattamento, per quanto riguarda diritti e doveri sociali della proprietà e l’insieme della tassazione immobiliare, che dovrebbe comprendere anche la quesitone degli incentivi volumetrici e dei vari “bonus”.
È probabile che sarebbe tentato, nelle parti esortativo-declaratorie della legge, di affermare questi ed altri principi di ordine politico-culturale di ordine generale, per poi ridurre molto il tono nelle parti realmente operazionabili.
In queste parti dovrebbe:
• aver dimostrato di aver ben definito lo “spazio” della legge statale rispetto a quelle regionali (ovviamente a Costituzione invariata);
• chiarito che la pianificazione urbanistica assegna diritti edificatori (di cui al D.L. 70/2010) perequando tra proprietà inevitabilmente diversamente trattate dal piano urbanistico, quindi disciplinare la perequazione urbanistica nel senso proprio della giustizia fondiaria e non come alternativa all’esproprio, così come si usa oggi;
• sancito l’obbligo della definizione del momento dal quale i piani urbanistici hanno valenza fondiaria, nel rispetto della facoltà delle Regioni di disciplinare le forme del piano urbanistico (per rendere certa ed omogenea l’applicazione della legge “Bersani-Visco” sulla tassazione dei suoli edificabili). La proposta di legge Lupi del 2015 aveva segmentato il piano urbanistico in “parte preparatoria” e “parte operativa”; la prima non aveva esplicitamente valenza fondiaria. In questo modo si volevano “avvicinare” le legislazioni urbanistiche regionali tra loro e a quella statale in materia di “forme” del piano, senza invadere il campo proprio delle Regioni. Cercando il principio che le forme del piano devono risentire dei tipi di urbanizzazione e di geografia del territorio e dell’amministrazione propria ad ogni regione;
• disciplinata l’”urbanistica per operazioni” (o “per progetti”, se si preferisce), riducendo l’arena della contemperazione dei diritti di proprietà oggi estesa all’intero territorio comunale da pianificare, alla sola porzione coinvolta nell’operazione di rigenerazione e/o di rinnovamento urbano, arricchita rispetto alla strumentazione degli attuali piani attuativi (ambiente, dibattito pubblico, compensazione redistributiva, valutazione economica, ecc.);
• rivisitato, aggiornandolo, il significato di interesse pubblico – estendendone il riconoscimento anche alle operazioni di cosiddetta rigenerazione urbana -, in specie quando si tratta di eliminare le situazioni di maggiore degrado (il famoso “slum clearance” anglosassone);
• riconsiderato esplicitamente non solo nei termini dell’acquisizione del suolo necessario il tema del “social housing”, senza dimenticare che occorre ancora l’edilizia che un tempo si definiva “popolare”.
In conclusione, si può ipotizzare che il legislatore opterà per una soluzione mista, cioè un po’ legge di contenuti e un po’ legge procedimento.
Il panorama delle proposte di legge attualmente presenti in Parlamento è ricco di proposte che rispecchiano questa tendenza.
Il nostro legislatore non riuscirà, una volta circoscritto lo spazio della legge statale rispetto a quelle regionali, disciplinare esclusivamente questo spazio che per quanto circoscritto richiede comunque un “vasto programma”.
Più questo spazio è circoscritto e paradossalmente il programma si amplia, perché il livello di approfondimento, necessario, soprattutto quello relativo alla operazionabilità, è molto elevato.
Non solo quindi legge di principi, come si diceva un tempo, ma anche legge di strumenti operativi.
Un riferimento non potrà mancare al coordinamento con le discipline di settore che incidono sull’urbanistica e/o da esse derivano, quindi gli “altri” interessi: salute, ambiente e paesaggio, sicurezza del territorio, con le loro autonome e prevalenti discipline, nonché con il Testo unico dell’edilizia e le Norme tecniche sulle costruzioni che da questo dipendono.
Non c’è che augurare buon lavoro.


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