1.- Uno spunto e un richiamo
Dal volume di Lorenzo Federico Pace e dagli autorevoli interventi resi in un bel convegno sulla concorrenza, viene fuori un richiamo: s’intuisce che la concorrenza non è tutto[1]. Difatti, nella questione della concorrenza europea c’é un grande soggetto dimenticato: la coesione economica e sociale[2]. E’ insita nelle autonomie dell’art. 119 della Costituzione e nel tessuto dei suoi principi; e ora emerge con forza nell’ordinamento giuridico europeo e nel piano di ripresa nazionale.
Nell’ordinamento italiano[3], però, secondo la lettura corrente, la coesione resta in ombra, sacrificata dal vincolo di bilancio, predefinito negli artt. 81 e 97 Cost., come limite e principio di una costituzione economica in cui l’esigenza del bilancio prevale su ogni altra esigenza, dell’amministrazione e dei cittadini[4].
In questo modo, la coesione non supera le diseguaglianze e non corregge gli squilibri[5]. Ovvero, non adempie alla sua funzione naturale: quella di limite dei limiti[6]. Rappresenta anche un certo modo di vedere la realtà del paese e l’amministrazione pubblica che le è sottintesa, perché in fondo presuppone un’idea: che l’intervento dello Stato a fini di coesione sia, nel migliore dei casi, amministrazione straordinaria, che alla vita economica si sovrappone[7].
Una diversa considerazione potrebbe venire alla luce di una certa coesione, intesa come coesione europea. I primi segni di questa prospettiva si vedono nell’ordinamento giuridico europeo: vengono dal regolamento U.E. 12 febbraio 2021 n. 241 e dall’idea di amministrazione europea dei piani di ripresa, correntemente detti Next generation EU; ma, soprattutto, si fondano su una certa idea di costituzione economica, insita nell’art. 3 del Trattato di Lisbona. Quest’idea genera un pertinente richiamo alla coesione come principio[8], ma il lettore ne intuisce subito le potenzialità sulla questione che si accinge a dominare il nostro futuro: l’attuazione del piano di ripresa.

2.- La coesione europea come principio della ripresa
La coesione economica e sociale andrebbe letta non come eccezione, bensì come principio. Potrebbe derivare dall’art. 3 del Trattato sull’Unione europea e dalla formula “economia sociale di mercato”, che, nel testo della norma, è qualificata come “fortemente competitiva”, ma è definita anche con l’aggettivo “sociale” [9]. In questa luce, la coesione economico-sociale non è più un fattore dimenticato o un’eccezione, ma una parte dell’equilibrio, perché potrebbe rappresentare la costante della relazione che corre tra Stato e mercato nell’Europa dei prossimi anni.  Nel diritto europeo questa lettura traspare già nelle norme derivate, per esempio nel regolamento U.E. 12 febbraio 2021, n. 241, dedicato al piano di ripresa nazionale di ogni Stato[10]. Il regolamento europeo assume a suo fine la ripresa e configura la coesione come specifico obiettivo macroeconomico, come obiettivo d’interesse generale[11]. In particolare, l’art. 4 stabilisce che “l’obiettivo generale del dispositivo è promuovere la coesione economica, sociale e territoriale dell’Unione migliorando la resilienza, la preparazione alle crisi, la capacità di aggiustamento e il potenziale di crescita degli Stati membri, attenuando l’impatto sociale ed economico di detta crisi, in particolare sulle donne, contribuendo all’attuazione del pilastro europeo dei diritti sociali …”[12].
A questo fine, il regolamento prevede che il piano di ripresa nazionale sia approvato e controllato dalla Commissione europea[13]. Si tratta quindi di gestire la coesione con un’amministrazione europea diretta; e difatti è molto chiaro sul punto l’art. 8 del regolamento: il dispositivo è “attuato dalla Commissione in regime di gestione diretta”. E’ questo un preciso modello di gestione, che suppone il primato dell’azione amministrativa comunitaria rispetto a quella statale. La coesione europea vi emerge come il riflesso di un interesse comune europeo. Dovrebbe essere il fine specifico di ogni azione amministrativa. Questo fine europeo dovrebbe improntare anche il piano di ripresa italiano. Qui il fine andrebbe definito alla luce degli insegnamenti che alcuni economisti propongono rispetto a noti modelli: il limite della spesa pubblica, la distinzione tra spese per investimenti e spese correnti, la previsione degli effetti macroeconomici del piano sul PIL, la rispondenza a un modello econometrico preciso, che, si presume, sia sottinteso al piano di ripresa appena adottato.
In questa luce, la coesione europea potrebbe diramarsi in molte direzioni. Tra di esse, almeno una emerge immediatamente sul piano teorico: l’intervento pubblico nell’economia, specie sotto forma di servizio pubblico economico, si dovrebbe staccare dalla teoria tradizionale del mercato e, quindi, prospettarsi non solo nelle ipotesi di fallimento del mercato, ma come principio a sé, quale fattore di sviluppo della società europea. E a patto, beninteso, che alla base di ogni regolazione vi sia un fattore o elemento fondante: il superamento delle diseguaglianze come interesse comune europeo. E’ questa una possibile visione di ciò che sia pubblico, assunto a metafora dell’intervento dell’Europa sul futuro.

^Note

1.  Si allude al convegno “Europa, Stato e concorrenza”, con interventi di P. Ciocca, I. Musu, G. Tosato, G. Montedoro, P. Gentili, a proposito del volume di L. F. Pace (a cura di), Dizionario sistematico della concorrenza, Wolters Kluver – Cedam, 2020, in questa Rivista. ↑

2.  Sul nesso che corre tra ripresa e coesione v. R. DIPACE, Politiche e strumenti amministrativi per lo sviluppo economico, Dir. amm. 2020, 903; A. ROMEO, Sviluppo economico e diseguaglianze territoriali: il divario nord- sud nell’Italia del nuovo millennio, Dir. amm., 2020, 807; F. COSTANTINO, Impresa e pubblica amministrazione: da Industria 4.0 al decreto semplificazioni, Dir. amm., 877. La tesi che la coesione dell’art. 119 Cost. sia un “fattore dimenticato” si deve allo studio Diseguaglianze territoriali insostenibili e doveri perequativi inderogabili, (a cura di A. Barone, A. Bellavista, M., Ferrari, C., Calderazzi, R., Cavallaro, M., Clini, A., Colavecchio, A., Dettori S.,  Follieri, F., Forte, P., Giliberti, B., Maltoni, A., Medina Alcoz, L., Monteduro, M., Pignatelli, N., Perfetti, L.R., Trimarchi, M., Tropea, G., Wiederin, E.), pubblicazione digitale a cura di AIPDA, Associazione italiana dei professori di diritto amministrativo, 9 aprile 2021, 1 ss., 2. ↑

3.  Per una ricostruzione dell’ordinamento italiano v. R. CAVALLO PERIN, I principi costituzionali e il potere di coordinamento della finanza pubblica come potere unilaterale della Repubblica italiana, Dir. amm., 2015, 639. ↑

4.  Senza vincolo di completezza, v. M. LUCIANI, Costituzione, bilancio, diritti e doveri dei cittadini, in Dalla crisi economica al pareggio di bilancio: prospettive, percorsi e responsabilità. Atti del LVIII Convegno di studi di Scienza dell’Amministrazione. Varenna 20-22 settembre 2012, 685 ss. Milano, 2013; S. CALDARELLI, I vincoli al bilancio dello Stato e delle pubbliche amministrazioni, Roma, 2018; W. GIULIETTI, Funzione politica del bilancio e tutela dell’interesse finanziario tra tecnica e diritto, in Il dir dell’economia, 2019, 279. ↑

5.  L. RONCHETTI, L’autonomia e le sue esigenze, Milano, 2018. ↑

6.   Cfr. L. CASTELLI, Alla ricerca del “limite dei limiti”: il «contenuto essenziale» dei diritti fondamentali nel dialogo fra le corti, Riv. A.I.C., 2021, n. 1, 454. ↑

7.   Cfr. S. CASSESE, Amministrazione speciale e amministrazione ordinaria per lo sviluppo del Mezzogiorno, Riv. giur. Mezz., 2011,103; S. CASSESE (a cura di), Lezioni sul meridionalismo. Nord e Sud nella storia d’Italia, Bologna, 2016. ↑

8.  Cfr. le teorie di M. RAMAJOLI, La regolazione amministrativa dell’economia e la pianificazione economica nell’interpretazione dell’art. 41 Cost., Dir. amm., 2008, 157; E. SCOTTI, Servizi pubblici locali, Dig. Disc. pubbl., vol. aggiornamento, V, 629; M. DELSIGNORE, I servizi sociali nella crisi economica, Dir. amm., 2018, 587; P. LAZZARA, Responsabilità pubbliche e private nel sistema dei servizi di interesse economico generale, Dir. amm., 2020, 531; D. VESE, Sull’efficienza amministrativa in senso giuridico, Padova, 2018. ↑

9.  Per alcune contraddizioni dell’ordoliberalismo e per i suoi specifici riflessi sull’ordinamento giuridico odierno, v. G. MONTEDORO, Il diritto pubblico tra ordine e caos, Bari, 2017. ↑

10.  Cfr. il REGOLAMENTO (UE) 2021/241 DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO del 12 febbraio 2021 che istituisce il dispositivo per la ripresa e la resilienza. ↑

11.  In questo senso, v. R. DIPACE, cit., 913. ↑

12.  Cfr. l’art. 4 del regolamento 12 febbraio 2021/241. ↑

13.  Cfr. gli artt. 17-20 del regolamento, inerenti l’ammissibilità, la valutazione e l’approvazione dei piani nazionali. ↑