Il Partito Comunista Cinese e l’Economia Privata nella “nuova era”. Un commento agli sviluppi recenti

Nell’anno segnato in maniera drammatica dall’esplosione e dal perdurare dell’emergenza sanitaria globale, la Repubblica Popolare Cinese ha capitalizzato l’attenzione mediatica svolgendo e pubblicizzando una narrativa della gestione della crisi che, almeno ad ora, ha rappresentato una dimostrazione di forza della leadership del Partito Comunista Cinese.
E’ pertanto, questo, un anno simbolico, adatto a confermare un’ulteriore maturazione del complesso politico-economico cinese, della sintesi fra modello politico-costituzionale socialista ed economia socialista di mercato. Di tal sintesi è esempio lampante un importante documento licenziato il 15 settembre 2020 dal Comitato Centrale del PCC, le «Opinioni sul Rafforzamento del Lavoro del Fronte Unito nell’Economia Privata nella Nuova Era»[1].
Il documento, che ha suscitato notevole attenzione fra la stampa più o meno specializzata, si presenta, nel contenuto, come una serie di linee guida rivolte al Dipartimento di Lavoro del Fronte Unito (中共中央统一战线工作部 – zhonggongzhongyangtongyizhanxiangongzuobu) nella sua funzione di organo, in seno al Comitato Centrale, per la promozione delle iniziative e del ruolo stesso del PCC nell’economia e nella società cinesi e non solo.
In un contesto più ampio, tuttavia, esso indica il livello e le forme dell’integrazione tra potere politico ed economia privata nella Cina di Xi Jinping. Una comprensiva, per quanto sintetica, analisi del testo del documento, può pertanto rendere all’osservatore esterno (anche non sinologo) l’idea della complessità del modello di capitalismo di stato perseguito dal Partito Comunista Cinese sotto l’attuale leadership.

Le Opinioni, in punto di contenuti, si sviluppano attorno ad una serie di concetti chiave: l’educazione politico-morale degli operatori economici, l’inclusione di tali operatori e delle loro associazioni/organizzazioni nei processi decisionali del Partito e dello Stato, la procedimentalizzazione dei meccanismi di governo e supervisione dell’economia privata. Si tratta di apparati concettuali noti già da tempo al diritto dell’economia cinese, applicati con considerevole successo per il PCC in settori strategici quali quello della pianificazione economica[2]. E’ tuttavia significativo che essi siano integrati in una presa di posizione organica sulla necessità di consolidare l’approccio coordinante del Partito nei confronti dell’economia privata cinese che, come ricorda il Comitato Centrale, è uno dei punti di partenza per lo sviluppo del socialismo con caratteristiche cinesi e per l’aderenza ideologica allo stesso.
Al contempo, il ruolo guida del PCC è rivolto alla promozione della qualità dell’economia privata e dei processi di innovazione, trasformazioni che la Cina di Xi giudica non solo necessarie ma anche urgenti[3].
A partire da queste basi, le Opinioni si preoccupano in primo luogo di delineare i presupposti ideologici di questa fase di trasformazione, percepita, come di consueto nella cultura politica cinese, come a lungo termine e graduale[4]. L’enfasi è ovviamente posta sul pensiero di Xi e sulla simbologia del “Sogno cinese” e, quindi, su quell’aspirazione alla prosperità scandita temporalmente dai “due centenari”, quello della fondazione del PCC (2021) e quello della fondazione della Repubblica Popolare Cinese (2049)[5].
Si percepisce tuttavia, nell’impianto delle Opinioni, l’influenza fondamentale, sebbene non esplicitata, della teoria delle Tre Rappresentanze (三个代表 – sangedaibiao), preziosa eredità ideologica della segreteria di Jiang Zemin (1989-2002), volta a (ri)affermare la capacità del PCC di esprimere le istanze e gli interessi della società cinese, resa più varia e complessa dallo sviluppo economico. Una delle tre rappresentanze riguarda esattamente la capacità del PCC di rappresentare le istanze delle forze produttive avanzate dell’economia cinese.
Dietro le vesta della propaganda, questo concetto ha costituito e costituisce ancora una delle basi fondamentali per l’esercizio dell’influenza del Partito sull’economia privata cinese, in quanto offre la giustificazione politica per il coinvolgimento degli imprenditori privati nelle strutture decisionali del PCC. E’ stato infatti notato dagli osservatori come proprio la segreteria di Jiang abbia visto l’avvio di un trend, che prosegue ancor oggi, e che vede l’imprenditoria privata cinese sempre più interessata ad ottenere la tessera del PCC[6]. Allo stesso tempo, il trend politico è supportato dal diritto: la segreteria Jiang ha visto altresì l’introduzione di norme fondamentali che regolano la presenza di cellule del PCC nelle imprese cinesi (pubbliche e private) e la responsabilità politica dei singoli imprenditori (e dei loro dipendenti) che siano anche membri del Partito[7].
La dimensione operativa in cui si collocano le Opinioni è pertanto quella di un’attività trasversale del PCC, costruita attorno ad un’ideologia moderna, tarata sulle esigenze dell’economia mista (il socialismo di mercato) cinese. Diviene allora fondamentale individuare gli strumenti attraverso i quali concretizzare quest’opera di coordinamento che, le Opinioni ricordano, non è solo politico-economico, ma anche etico-morale, teso quindi alla promozione di un “codice di comportamento” dell’operatore economico privato.

Come ricordato poco fa, il primo di questi strumenti è quello dell’educazione politica degli imprenditori. Nel contenuto delle Opinioni, questa educazione assume significati vari: da un lato vi è la spinta alla promozione e pubblicizzazione delle attività e dei prodotti teorici ed ideologici del PCC, ossia i principali documenti di policy, le prese di posizione, i comunicati, ecc[8]. Dall’altro lato vi è l’organizzazione di attività concrete, di eventi tematici, di occasioni di insegnamento e di educazione condotte dai funzionari del partito. Si individuano altresì degli “esempi” rilevanti che possano fungere da oggetto per questi eventi educativi, come i problemi e le esperienze dello sviluppo in alcune regioni più povere del paese, o le traiettorie dei decenni di riforme ed apertura (改革开放 – gaigekaifang)[9].
Lo scopo di questi processi educativi è, secondo le Opinioni, multiforme. In primo luogo, lo abbiamo detto, c’è l’esigenza di una qualificazione disciplinare e morale degli operatori economici privati, tesa all’autocontrollo delle proprie parole ed azioni, alla conduzione di uno stile di vita moralmente appropriato, alla costruzione di un’appropriata rete di relazioni, vale a dire – è facile arguire – la ricerca di una dimensione interpersonale che valorizzi il rispetto, da parte dell’imprenditore privato, dell’ideologia e degli obbiettivi di sviluppo posti dal Partito[10]. Anche in questo caso, nessuna vera novità. Le Opinioni recepiscono e perfezionano obbiettivi già perseguiti in iniziative passate, come la “codificazione” dei valori fondamentali del socialismo (社会主义核心价值 – shehuizhuyihexinjiazhi), avviata già durante la segreteria di Hu Jintao e rimasta, almeno fino a tutto il primo mandato di Xi Jinping, un tema fondamentale dello sviluppo politico e giuridico della Cina. Ancor più rilevante è stata però forse la promulgazione della Legge sulla Supervisione, che assoggetta al controllo di una Commissione Nazionale per la Supervisione (e delle Commissioni subordinate a livello locale) non soltanto i funzionari pubblici, non soltanto le imprese pubbliche, ma altresì tutti gli operatori che esercitino attività su concessione o in accordo con le autorità pubbliche e tutti coloro che gestiscano “affari pubblici”[11]. I canoni sulla cui base è esercitata la supervisione non si limitano al rispetto delle leggi, ma altresì all’aderenza a canoni etico-morali rimasti non spiegati e difficili da definire con esattezza, e che pertanto possono essere compresi solo se riferiti ad una più generale attività di educazione in capo alla guida ideologica del PCC[12].
Accanto ad uno scopo pedagogico-formativo, tuttavia, l’attività di educazione ha altresì un importante funzione di selezione, ossia individuazione e promozione, nel novero degli operatori economici privati, di figure adatte sia a ricoprire ruoli istituzionali sia a rappresentare in pubblico il modello di sviluppo perseguito dal potere politico. In quest’ultima prospettiva, le Opinioni promuovono la pubblicizzazione, in chiave di esempi positivi, di operatori economici il cui lavoro è giudicato in linea con le priorità dello sviluppo del paese e la cui indole etico-morale è ritenuta appropriata[13]. L’idea di fondo è sempre la stessa: nel cammino verso la ricchezza, l’imprenditore privato deve pensare al progresso comune[14].
Più rilevante sul piano istituzionale è però un’altra linea, ossia quella di selezionare (o raccomandare) personalità dell’imprenditoria privata per servire quali presidenti delle associazioni di categoria, ma anche quali membri dei Congressi del Popolo a livello nazionale e locale e delle Conferenze Consultive del Popolo[15]. Con riferimento a queste ultime istituzioni, va ricordato che uno degli scopi istituzionali delle Conferenze Consultive del Popolo è proprio quello di dare rappresentatività, pur in un organo consultivo, alle istanze della società e dell’economia cinesi.

Difatti, molti fra i membri delle Conferenze Consultive sono scelti proprio fra i membri di associazioni ed organizzazioni sociali dagli scopi più disparati, a partire dai sindacati e dalle associazioni di categoria.
Il lavoro di educazione nei confronti dell’economia privata è quindi volto, in buona sostanza, alla creazione di connessioni – ideologiche, personali ed istituzionali – tra il Partito, lo Stato e gli esponenti dell’imprenditoria privata. Le Opinioni specificano che la nozione di economia privata da impiegare è una nozione ampia, che comprende tanto il piccolo imprenditoria e la piccola impresa quando i grandi azionisti e soci di maggioranza delle imprese operanti su scala nazionale e globale[16].
La struttura gerarchica del Partito Comunista, del resto, riflette la complessità dell’economia cinese. Cellule di partito sono presenti non solo in molte grandi imprese, ma anche in un buon numero di quelle di piccole e medie dimensioni. Le attività individuate dalle Opinioni sono svolte, ove possibile, dai comitati di Partito più “vicini” all’operatore economico oggetto di tale attività. Ove non sia presente una cellula del PCC internamente all’impresa privata, è l’organizzazione partitica a livello della contea a condurre le appropriate iniziative di propaganda e di educazione[17].

La dimensione “pedagogica” dell’attività del PCC non si esaurisce, tuttavia, in se stessa; è invece funzionale a dei processi di riforma concreti che coinvolgono il ruolo dell’economia privata nel disegno di sviluppo della nazione. Possiamo rendercene conto già da quanto detto a proposito dei ruoli istituzionali coperti dagli imprenditori.
Le Opinioni, a partire dalla sezione quinta, approfondiscono questo tema. In primo luogo, esse chiariscono che l’educazione ideologica degli imprenditori privati è funzionale alla messa in pratica, da parte di questi ultimi, dei nuovi concetti di sviluppo perseguiti dalla leadership politica. Gli imprenditori privati, in altri termini, vanno guidati affinché modellino le strategie di riforma e sviluppo delle loro imprese secondo determinate priorità e modalità[18]. In concreto, si capisce, ciò vuol dire che investimenti tecnologici, pianificazione delle risorse umane, diversificazioni produttive ecc. vadano il più possibile armonizzate con gli obbiettivi strategici delle policies pubbliche enunciati dalle autorità, a livello nazionale e locale. Non si tratta, beninteso, di un obbligo giuridico. Non vi è un vincolo formale tra le strategie pubbliche per lo sviluppo e le scelte di business dell’impresa privata. Tuttavia, la scelta di questa impresa di conformarsi alla policy pubblica può avere conseguenze favorevoli in merito all’erogazione di sussidi o alla fruizione di credito a condizioni favorevoli da parte delle banche a capitale pubblico. Si tratta di meccanismi ben noti, ampiamente usati per l’implementazione dei piani di sviluppo[19].
Al contrario, una persistente divergenza tra le strategie di business dell’impresa e gli obbiettivi strategici del potere pubblico potrebbe rendere più difficile, per l’operatore privato, reperire adeguate risorse sul mercato o compiere grandi operazioni senza finire sotto lo scrutinio delle autorità (ad esempio per violazione di norme sulla concorrenza). Inoltre, non va dimenticato che, allorché l’imprenditore privato o l’azionista della società privata sia membro del Partito Comunista, egli è sottoposto alla responsabilità disciplinare connessa al rispetto delle regole del partito e quindi anche delle condotte ritenute conformi al perseguimento degli obbiettivi del partito.
Tuttavia, sarebbe sbagliato pensare al rapporto tra PCC ed imprenditoria privata in termini di pura subordinazione della seconda al primo. In realtà, obbiettivo delle Opinioni è anche quello di rafforzare una dialettica costruttiva tra politica ed economia. La partecipazione dell’economia privata alle grandi strategie di sviluppo nazionale, caldeggiata dalle Opinioni[20], vuol dire anche consentire agli operatori privati di determinare i contenuti di queste strategie, di essere promotori attivi di istanze di sviluppo economico e sociale, nell’ottica di quella democrazia partecipativa tipica dei processi di regolazione economica in Cina[21]. E’ pertanto dovere delle cellule di Partito quello di recepire le opinioni ed i suggerimenti provenienti dall’economia privata, condurre indagini periodiche sullo stato dell’economia locale e nazionale e consentire agli operatori privati di esprimere commenti sui risultati di tali indagini[22]. Allo stesso modo, rappresentanti dell’economia privata possono essere ascoltati nell’ambito dei processi di riforma legislativa[23].
Lo strumento istituzionale principale individuato dalle Opinioni per favorire la comunicazione e la dialettica tra PCC ed economia privata è quello delle Camere di Commercio. Il ruolo di questi organismi nel quadro dei rapporti Partito-Società in Cina rientra nel tema più ampio della natura e delle funzioni delle associazioni industriali[24]. Basterà qui ricordare che tali associazioni svolgono spesso funzioni che vanno al di là della sola rappresentatività degli interessi degli associati e che implicano invece il coordinamento delle strategie di business degli operatori di una certa categoria, la definizione di intese ed accordi sui prezzi da applicare o su altre scelte strategiche d’impresa[25]. Si tratta di un ulteriore, importantissimo canale intermedio attraverso cui la “voce” del partito riesce a farsi sentire nell’economia privata.
L’attenzione delle Opinioni si concentra in primo luogo sul rafforzamento dei canali di comunicazione tra Partito e Camere di Commercio. In particolare, esse invitano alla creazione di strumenti diretti di confronto affinché gli organi del PCC possano contattare direttamente la dirigenza delle Camere di Commercio, scambiando pareri ed opinioni su questioni rilevanti[26]. Ovviamente, la comunicazione sottende anche un fine di controllo, di modo che il PCC possa venire a conoscenza di comportamenti illeciti perpetrati da imprenditori privati oppure, più semplicemente, di strategie di affari non in linea con le priorità di sviluppo generale[27].
Allo stesso tempo, le Opinioni promuovono altresì la concessione, tramite apposite procedure di appalto, dell’esercizio di servizi di interesse pubblico proprio alle Camere di Commercio, ovviamente previa anche un’opportuna registrazione e classificazione tanto delle Camere di Commercio quanto degli imprenditori che ne fanno parte[28]. In un certo senso, questa policy persegue due obbiettivi connessi: da un lato l’alleggerimento dell’apparato amministrativo (specie dei governi locali) attraverso un classico meccanismo di co-gestione dei servizi pubblici con il settore privato, tipico di schemi noti (l’appalto pubblico, il Partenariato-Pubblico Privato, ecc.)[29]; dall’altro lato, tuttavia, si rafforza contemporaneamente la capacità di controllo politico su questi stessi soggetti privati chiamati a svolgere servizi d’interesse pubblico. Dove lo stato si ritira (apparentemente), il partito avanza. Il risultato finale che pare emergere è quello di un generale rafforzamento del potere di controllo della leadership politica, sia nella legittimità che nel merito delle azioni degli operatori privati.

Quest’ultima analisi ci conduce quindi ad affrontare la terza direttrice di fondo che emerge dal testo delle Opinioni, ossia l’enfasi posta sulla rule of law nel governo dell’economia.
Gli studiosi di diritto cinese hanno messo in luce ormai da tempo come la nozione di rule of law sviluppatasi nella recente tradizione giuridica cinese non può essere facilmente accostata alla nozione di stato di diritto su cui si fondano le democrazie liberali. La stessa espressione cinese yifazhiguo (依法治国) esprime un concetto trasversale, che può declinarsi sia nel senso di “governo sulla base del diritto/della legge” che nel senso di “governo per mezzo del diritto/della legge”[30]. La differenza tra i due significati è essenziale, in quanto il secondo dei due esprime il ben noto concetto di rule by law tipico della legalità socialista, in cui la legge è appunto uno strumento nelle mani del potere pubblico per raggiungere i suoi fini di policy e non uno strumento di tutela a beneficio del singolo quale protezione nei confronti dell’autorità[31].
Quella che precede è, ovviamente, una semplificazione di un dibattito ricco e complesso che spero i sinologi che si sono occupati del tema potranno perdonare[32]. Il senso di schematizzare la complessità del concetto di rule of law in Cina serve, in questa sede, a comprendere le diverse sfaccettature con cui l’idea di legalità viene intesa nel testo delle Opinioni.

Il diritto economico cinese ha imparato da lungo tempo a fondere un approccio di “stato di diritto”, specie per quel che concerne la protezione dei diritti di proprietà (e di proprietà intellettuale) ed un approccio di “governo per mezzo del diritto”, ad esempio con riferimento ai sistemi di supervisione e controllo macroeconomico.
Il binomio si ritrova pienamente nel testo delle Opinioni. Il Partito Comunista appare attento al perfezionamento dei meccanismi di tutela dei diritti degli imprenditori privati. Questo si traduce in particolare nella predisposizione di meccanismi efficaci di risoluzione delle controversie civili e commerciali[33]. Allo stesso tempo, le Camere di Commercio – ed in particolare la Federazione dell’Industria e del Commercio che riunisce diverse Camere di Commercio – dovrebbero divenire un fattore propulsivo per la protezione dei diritti degli operatori economici privati[34]. Le modalità applicative di tale protezione variano dalla dimensione giudiziale a quella stragiudiziale, dove la promozione di meccanismi diversificati per la risoluzione delle controversie, magari gestiti anche dalle stesse Camere di Commercio, denota un certo favor per metodi informali di componimento dei dissidi, in linea con la spinta verso il coordinamento delle priorità tra economia privata e partito.
Come si è poi già ricordato, la valorizzazione del ruolo istituzionale delle Camere di Commercio serve altresì scopi di supervisione e coordinamento da parte del partito. In particolare, le Opinioni supportano un modello di registrazione delle imprese presso le Camere di Commercio che escluda le imprese non appartenenti a queste associazioni dall’esercizio delle attività affidate alle associazioni stesse, e quindi anche alle procedure per l’affidamento di servizi pubblici o progetti finanziati dal pubblico[35]. In secondo luogo, la creazione di canali di comunicazione tra Camere di Commercio e partito favorisce al tempo stesso l’esercizio della supervisione da parte delle autorità pubbliche preposte al controllo del mercato (ad es. in tema di concorrenza, di prezzi, ecc.). In questo caso è il partito a fungere da cinghia di trasmissione tra lo Stato e l’economia privata.

A voler trarre le somme di questa breve panoramica, bisognerebbe anzitutto dire che la rilevanza delle Opinioni oggetto dell’analisi non dipende tanto dal loro contenuto. Come si è visto, infatti, le pur significative disposizioni in materia di rapporti tra PCC ed economia privata riflettono tendenze in atto già da diversi anni, sia sul piano puramente politico che su quello giuridico. In questa prospettiva, pertanto, le Opinioni sono una conferma di percorsi di sviluppo già esistenti.
Ciò che invece rende questo documento di capitale importanza è il contesto nel quale esso si colloca. Nell’anno della pandemia, la Repubblica Popolare Cinese ha posto infatti una pietra miliare della propria storia recente, ossia la promulgazione del Codice Civile. Anche in questo caso, il Codice si limita invero, per la maggior parte, a recepire discipline separate già esistenti in precedenza (Legge sulla Proprietà, Legge sui Contratti, Legge sulla Responsabilità Civile, ecc.). Tuttavia, l’impatto sistemico della codificazione è indubbio, perché ascrive il modello cinese alla famiglia dei diritti codificati ed in particolare alla famiglia di diritto c.d. “romanistica”, che comprende altresì i codici civili francese e tedesco.
Da questo punto di vista, la promulgazione, a pochi mesi di distanza l’uno dalle altre, del Codice Civile e delle Opinioni sul Rafforzamento del Lavoro del Fronte Unito nell’Economia Privata induce a considerare con attenzione il senso di alcuni fenomeni. Ciò non significa negare la portata della codificazione civile cinese, ma piuttosto rendersi conto di come essa enfatizzi, al di là dello strumento del codice, le “caratteristiche cinesi” della disciplina dei rapporti tra soggetti privati. Ciò si può evincere, tra le altre cose, proprio dalla contestualizzazione del codice stesso in un’economia sì di mercato ma fortemente condizionata dal ruolo guida del Partito Comunista.
L’originalità del modello di sviluppo cinese va pertanto individuata nella capacità di utilizzare allo stesso tempo istituti e nozioni tipiche dell’economia di mercato ed apparati teorici e connessioni istituzionali di stampo in parte socialista ed in parte para-corporativista[36].

Note

1.  关于加强新时代民营经济统战工作的意见

2.  Sul punto v. G. Sabatino, Legal Features of Chinese Economic Planning, in I. Castellucci (a cura di), Saggi di Diritto Economico e Commerciale Cinese, Editoriale Scientifica, Napoli, 2019, pp. 33-78.

3.  § 3.

4.  §§ 4 ss.

5.  § 4.

6.  V. X. Yan, J. Huang, Navigating Unknown Waters: The Chinese Communist Party’s New Presence in the Private Sector, in China Review, Vol. 17(2), 2017, pp. 37-63.

7.  V. in particolare l’Art. 19 della Legge sulle Società del 1993 e l’Art. 7 della Legge sulle Imprese Individuali del 1999.

8.  V. ad es. § 6.

9.  § 7. L’espressione gaigekaifang si riferisce al processo di riforme avviato in Cina a seguito della fine del maoismo e mai concluso. Si tratta pertanto di una fase storica ancora in corso ed in continuo divenire.

10.  §§ 8-9.

11.  Art. 15(2) della Legge sulla Supervisione.

12.  Art. 11.

13.  § 12.

14.  § 9.

15.  § 13.

16.  § 10.

17.  § 12.

18.  § 15.

19.  V. G. Sabatino, Legal Features of Chinese Economic Planning, cit.

20.  § 16.

21.  V. Wang Shaoguang (王绍光) and Yan Yilong (鄢一龙), A Democratic Way of Decision-Making: Five Year Plan Process in China (中国民主决策模式,以五年规划制定为例), Library of Marxism Studies, Vol. 1, 2016.

22.  § 20.

23.  § 20.

24.  Sul tema v. ad es. Yao Xu, Che Liuchang (姚旭, 车流畅), 论行业协会组织的法律性质 (On the Legal nature of Industrial Associations), in 法学杂志 (faxuezazhi), Vol. 5, 2011, 34-37.

25.  V. G. Sabatino, Legal Features of Chinese Economic Planning, cit.

26.  V. ad es. § 21.

27.  §§ 21-22-23-25.

28.  § 24.

29.  V. G. Sabatino, Linee Evolutive del Partenariato Pubblico-Privato (PPP) nell’Ordinamento Giuridico della Repubblica Popolare Cinese, in Rivista Trimestrale degli Appalti, Vol. 4/2018, 2019, pp. 1309-1336.

30.  V. R. Peerenboom, China’s Long March Toward the Rule of Law, Cambridge University Press, Cambridge, 2002; I. Castellucci, Rule of Law and Legal Complexity in the People’s Republic of China, Quaderni del Dipartimento di Scienze Giuridiche dell’Università di Trento, Trento, 2012.

31.  Ibid.

32.  Porgo in particolare le mie scuse al Prof. Castellucci, di cui ho frequentato il corso di Diritto Cinese presso l’Università di Trento nell’A.A. 2013/2014 e che ha speso varie lezioni ed illuminanti parole su problemi che io ho qui seriamente banalizzato.

33.  § 22.

34.  § 23.

35.  § 25.

36.  Il riferimento al corporativismo va inteso, ovviamente, senza una precisa connotazione politica che, ai nostri occhi, lo lega all’esperienza fascista; bensì in senso strettamente tecnico, quale modello economico che, nel favorire l’emergere dell’economia privata, la indirizzi verso la creazione di più o meno centralizzate strutture associative coordinate dal potere pubblico.