Vi sono inoltre alcuni qualificativi importanti all’effettiva efficacia di questo sistema: in primo luogo il campo di applicazione esclude i sussidi per i quali è presente solo un obbligo di trasparenza. In secondo luogo, per le questioni di sviluppo sostenibile è previsto un meccanismo di applicazione separato e molto più blando tramite un pannello di esperti che emette pareri non vincolanti. Su questo punto, è interessante notare come un simile pannello di esperti previsto dal trattato di libero scambio UE-Repubblica di Corea, ha recentemente confermato che la Corea è in violazione degli impegni presi in termini di legislazione sul lavoro, lasciando però l’effettiva implementazione al dialogo politico tra le parti[11]. Infine, i procedimenti arbitrali avviati da aziende straniere nei confronti della Cina sono storicamente molto pochi. Anche a fronte di un potenziale giudizio favorevole, il rischio di osteggiare il governo cinese costituisce un forte dissuasivo contro l’avvio di questi procedimenti. Il principale canale di esecuzione dell’accordo resta quindi la strada politica. Grazie ad un meccanismo di dialogo annuale al livello di vicepremier (attualmente Valdis Dombrovskis e Liu He, anche a capo della potente Commissione Centrale per gli Affari Economici e Finanziari del P.C.C.), e dei gruppi di lavoro a livello ministeriali su base bi-annuale, l’Europa sembra aver ottenuto un livello di attenzione politica adeguato al suo peso economico (Liu He è anche incaricato del negoziato commerciale con gli Stati Uniti). Se questo rappresenta senz’altro un passo avanti, rimane il fatto che il negoziato politico è terreno dove la Cina è spesso in grado di far valere la sua maggior capacità di indirizzo strategico.
In generale, i limiti dell’accordo non ne sminuiscono comunque il valore economico: l’Europa ottiene pieno accesso ad alcuni settori dell’economia cinese, ed una garanzia che Pechino non faccia retromarcia sulle liberalizzazioni degli ultimi vent’anni. In ambito di regolamentazione del mercato, l’accordo consente inoltre all’Europa di fare pressione sulla Cina attraverso un sistema di enforcement che, seppure con i limiti sopracitati, rappresenta comunque un passo avanti rispetto alla situazione attuale. Infine, l’impegno della Cina in tema di sviluppo sostenibile, per quanto meramente formale, può rappresentare uno strumento per un progressivo allineamento di Pechino agli standard internazionali in tema di ambiente e di tutela del lavoro. In sostanza, il CAI permette all’Europa di riequilibrare in parte le asimmetrie in termini di accesso e regolamentazione del mercato, e di ancorare, quantomeno in via formale, i rapporti economici con Pechino su alcuni importanti principi condivisi in materia di sviluppo sostenibile.

L’orizzonte strategico
La valutazione di un accordo di questa portata non può però prescindere da considerazioni di ordine strategico attinenti all’insieme delle relazioni Europa-Cina, compresa la dimensione politica e di sicurezza, ed ai rapporti dell’Europa con i suoi principali alleati, in particolar modo con gli Stati Uniti. A tal riguardo, il CAI non è un accordo esente da rischi.
Nell’immediato, a causa del carattere generico dell’accordo nei suoi aspetti più politici (come il ruolo delle aziende di stato o i diritti dei lavoratori), e della necessità che venga ratificato davanti al Parlamento Europeo, la Commissione si trova in una posizione scomoda: la necessità di difendere la firma dell’accordo mal si concilia con la capacità di denunciare eventuali inadempienze o contraddizioni con i termini dell’accordo stesso da parte cinese. Più in generale, per proteggere l’accordo da una eccessiva politicizzazione del processo di ratifica, la Commissione avrà anche interesse a smussare le divergenze con Pechino su temi sensibili come i diritti umani, le origini della pandemia o la partecipazione di Huawei allo sviluppo delle reti 5G. In particolare, il carattere non vincolante delle clausole di applicazione in tema di legislazione sul lavoro (una questione strettamente connessa alle accuse di lavoro forzato nella provincia dello Xinjiang, accuse che coinvolgono anche alcune importanti aziende europee[12]) è già emerso come un potenziale punto critico nel processo di ratifica da parte del parlamento Europeo.
Per quanto riguarda il lungo termine, malgrado l’accordo vada nel senso di una maggiore libertà e trasparenza per gli investimenti in Europei in Cina, il CAI non garantisce una reale parità di condizioni, né all’interno del mercato cinese, né in rapporto ai termini di accesso e concorrenza di cui possono usufruire i capitali cinesi nel mercato europeo. La reciprocità rimane quindi una chimera: non solo i settori che Pechino reputa strategici (come ad esempio la logistica, i trasporti, la cultura e l’intrattenimento) rimangono preclusi agli in investimenti europei, ma le aperture sembrano essere state fatte in base alla loro compatibilità con il sistema di governance cinese e con le ambizioni industriali della Cina in settori ad alta tecnologia. Si tratta beninteso di ambizioni legittime, ma che per l’Europa sollevano la questione delle ripercussioni che vittorie commerciali a breve termine (quali ad esempio la rimozione dei limiti agli investimenti nel settore auto), possono avere sulla competitività industriale dell’Europa e sulla sua capacità di salvaguardare il proprio benessere e la stabilità delle sue istituzioni.
In questo senso, i problemi sono di due ordini. Innanzitutto, alcuni aspetti dell’accordo in materia di trasferimenti di tecnologia forzarti, protezione della proprietà intellettuale, e di accesso paritario agli enti regolatori, sembrano essere in contradizione con legislazioni Cinesi prevalenti quali la Cybersecurity Law[13] e la National Intelligence Law[14], che consentono ai funzionari di accedere ai dati aziendali e personali (che devono essere archiviati in Cina), codici proprietari e alla proprietà intellettuale. Le stessi leggi impongono anche l’obbligo a qualsiasi organizzazione o cittadino di sostenere, assistere e cooperare con il lavoro di intelligence. Inoltre, il CAI non risolve il problema dei sussidi nel settore industriale, in particolare per le industrie che ricadono nel piano Made in China 2025[15], che mira a fare della Cina un concorrente diretto dell’Europa nei settori a più alto valore aggiunto. Questa è una vulnerabilità alla quale l’Europa sarebbe in grado di rimediare estendendo le regole sugli aiuti di stato agli attori extra-UE, ma nel fare ciò deve però tenere conto di un secondo ordine problemi: la crescente interdipendenza commerciale con un paese che è sotto alcuni aspetti un rivale strategico, porta con sé delle vulnerabilità in termini di libertà di azione. A titolo di esempio, il mese scorso l’Australia si è vista imporre pesantissime tariffe (fino al 200%) sulle sue principali esportazioni verso la Cina come rappresaglia, tra le altre cose, all’esclusione di Huawei dalle gare di appalto del 5G, ed alle richieste di Canberra per una inchiesta internazionale sulle origini della pandemia di Coronavirus che Pechino ha percepito come una accusa nei propri confronti[16]. L’esempio australiano illustra i rischi di un approccio eccessivamente compartimentalizzato dinanzi ad un attore come la Cina, che ha nella sua capacità di fare linkage tra questioni anche molto distanti uno dei suoi punti di forza.
In questo senso, un maggior coordinamento sarebbe auspicabile anche nei rapporti dell’Europa con i propri alleati. La firma dell’accordo è stata difatti criticata come inopportuna in quanto avvenuta a poche settimane dall’insediamento del nuovo presidente americano. La nuova amministrazione americana aveva difatti espresso le proprie perplessità nei confronti del CAI e la volontà di consultarsi quanto prima con l’Europa sui comuni interessi nei rapporti commerciali con la Cina. Ad onore di Bruxelles, va riconosciuto che durante la presidenza Trump, l’America aveva concluso il proprio accordo bilaterale con Pechino (il China Phase One Agreement)[17], che lasciava gli investimenti Europei in Cina in una posizione di svantaggio rispetto a quelli statunitensi. Con il CAI, l’Europa riconquista una posizione di primato in termini di accesso al mercato cinese per le proprie aziende, ma lo fa al costo di una maggior sinergia con i propri alleati. Difatti, proprio i modesti risultati dell’accordo USA-Cina (il deficit americano non è diminuito, la Cina ha accelerato l’indigenizzazione di componenti ad alta tecnologia, ed una riforma in senso multilaterale delle regole del commercio internazionale appare sempre più lontana), dovrebbero mettere in guardia su un approccio puramente bilaterale ai rapporti con la Cina.

Il CAI in sintesi
In definitiva, l’Europa ha concluso un accordo di convenienza mettendo a segno alcune vittorie immediate su dei dossier rimasti in sospeso per molti anni. Tra questi, un ripensamento di Pechino sulla rimozione delle barriere di accesso al mercato sembra improbabile, mentre per ciò che riguarda la regolamentazione del mercato, così come per gli impegni sullo sviluppo sostenibile, molto dipenderà dall’implementazione delle clausole di monitoraggio e di enforcement. Come minimo, l’accordo stabilisce un argine all’erosione dei diritti degli investitori europei in Cina, e crea un punto di ancoraggio per futuri negoziati su questioni ancora in sospeso come i sussidi all’industria o l’accesso al mercato degli appalti.

^Note

11.  Commissione Europea; Panel of experts confirms Republic of Korea is in breach of labour commitments under our trade agreement. https://trade.ec.europa.eu/doclib/press/index.cfm?id=2238 ↑

12.  Politico; Top MEP slams Volkswagen as ‘complicit’ in Chinese oppression. https://www.politico.eu/article/top-mep-slams-volkswagen-as-complicit-in-chinese-oppression/ ↑

13.  Congresso Nazionale del Popolo della R.P.C., Legge sulla Cybersecurity della Repubblica Popolare Cinese. Traduzione disponibile a: https://www.newamerica.org/cybersecurity-initiative/digichina/blog/translation-cybersecurity-law-peoples-republic-china/ ↑

14.  Congresso Nazionale del Popolo della R.P.C., Legge sull’Intelligence della Repubblica Popolare Cinese. Traduzione disponibile a: https://www.chinalawtranslate.com/en/national-intelligence-law-of-the-p-r-c-2017/ ↑

15.  Consiglio di Stato della Repubblica Popolare Cinese, Avviso del Consiglio di Stato sull’emissione di “Made in China 2025. http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-05/19/content_9784.htm ↑

16.  Bloomberg, Why China Is Falling Out With Australia. https://www.bloomberg.com/news/articles/2021-01-10/why-china-is-falling-out-with-australia-and-allies-quicktake ↑

17.  Ibid. 4 ↑

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