Sostituzione edilizia e Recovery Fund. Utopia e dintorni
Dei 672,5 miliardi di Euro messi complessivamente in gioco dalla Unione Europea con il Recovery Fund, all’Italia spetterebbero 191,4 miliardi, ripartiti in 63, 8 miliardi di sovvenzioni e 127,6 miliardi di prestiti. A questa somma vanno aggiunti 17,2 miliardi variamente composti a valere su Horizon Europe, Invest EU, Sviluppo rurale, Fondo per la transizione giusta e RescEU , con cui si raggiungono 208,6 miliardi. Se si dovessero confermare queste somme, equivarrebbe a dire che circa un terzo saranno costituite da sovvenzioni, cioè finanziamenti a fondo perduto, e due terzi da prestiti che, in altri tempi, avremmo definito agevolati, termine che non ha più senso in un’epoca in cui i tassi di interesse ordinari sono bassissimi e i rendimenti dei titoli cui fanno riferimento sono prossimi allo zero. Come si è già detto, ma vale la pena ripetere, secondo le prescrizioni dell’Unione Europea, se non interverranno variazioni, il 70 per cento di queste somme deve essere impegnato entro il 2022, il restante 30 per cento entro il 2023. Come è noto, il percorso di una spesa per investimenti segue le quattro classiche fasi di: individuazione delle fonti, stanziamento, impegno e spesa vera e propria. Se, per avere un parametro di riferimento, si prende ad esempio l’iter di un’opera pubblica, perché una somma si possa definire impegnata, occorre che, ai sensi dell’attuale Codice degli Appalti, sia stato perfezionato ed approvato il relativo progetto esecutivo ed individuato, nonché contrattualizzato, il soggetto esecutore. La spesa vera e propria vedrà la luce con i progressivi pagamenti nel corso dei lavori e, nel caso del Recovery Fund, dovrà essere completata entro il 2026, cioè in 6 anni a partire dal gennaio 2021. Questo complesso di attività vale sia per le somme che verranno erogate sotto forma di sovvenzioni sia per i prestiti. Stanti così le cose, sorgono spontanee due prime riflessioni. La prima riguarda proprio l’articolazione tra sovvenzioni e prestiti: logica vorrebbe che le sovvenzioni andassero a coprire quel complesso di progetti che non possono essere finanziati altro che con interventi a fondo perduto, il che vuol dire le infrastrutture, al netto di una quota marginale riferibile alle Partecipazioni Pubblico Private. I prestiti, per quanto è possibile, dovrebbero andare a coprire settori di investimento in grado di generare valore aggiunto in via diretta e quindi contribuire in modo significativo alla ripresa della domanda. La seconda riflessione porta ad una ulteriore vena di pessimismo, a meno che non si verifichino dei miracoli. Si ammetta per un istante, e le consuetudini italiane non fanno bene sperare in tal senso, che tutti e 208,6 miliardi vengano stanziati in modo compatto e non dispersivo per degli obiettivi precisi e ben monitorabili nel futuro. Se ciò viene rapportato all’obbligo dell’impegno entro il 2022 per il 70 per cento e per il 100 per cento nel 2023, significa che deve essere messa in moto una macchina in grado di elaborare progetti esecutivi per 209 miliardi di Euro nel giro di tre anni, a partire da gennaio 2021. Parallelamente, deve essere pronto un apparato amministrativo in grado di processare tutte le complicatissime fasi di approvazione dei progetti e di individuazione e contrattualizzazione dei soggetti attuatori, con tutto il corollario di verifiche ambientali, conferenze dei servizi e contromisure atte a contrastare le infiltrazioni mafiose (si può immaginare quali appetiti scatenerà questa disponibilità finanziaria). Ora, è noto che in tutta la storia dei finanziamenti europei “ordinari”, nelle loro varie declinazioni, a partire dai cicli settennali dei Fondi Strutturali, ognuno dei quali può misurarsi sull’ordine di circa un decimo dell’ammontare delle risorse che nel giro di sei anni dovranno essere spese con il NGEU, l’Italia non si è certo distinta in termini di efficacia nell’utilizzo dei fondi. I motivi sono noti: nonostante tutte le severe e complesse procedure di selezione e valutazione ex ante, gli uffici UE si vedono puntualmente arrivare dall’Italia, a firma di una moltitudine di soggetti tra Ministeri, Regioni, Comuni, enti di varia natura, una massa incredibile di progetti di ridotte dimensioni e di scarso o nullo impatto strategico sui territori, spesso non elegibili sia per finalità sia per carenze di progettazione, quando non arrivano in vistoso ritardo rispetto alle scadenze poste dall’Europa. Questo, si ripete, è quanto si verifica in situazioni ordinarie. È quindi legittimo porsi la preoccupazione di come potrà reagire il Sistema Paese di fronte alla necessità di fare fronte ad un impegno di 209 miliardi avendo a disposizione un lasso di tempo così ridotto. Già i primi segnali, che confermano l’attitudine italiana allo scarso coordinamento collettivo ed a interpretare le disponibilità finanziarie con lo spirito di assalto alla diligenza, si delineano all’orizzonte: sono pervenuti ai vari ministeri ad ottobre qualcosa come 560 progetti, spesso di ammontare non superiore ai 150.000 Euro, per un totale di richieste pari più o meno a 700 miliardi.
Una buona metà del citato documento sulle Linee Guida del Governo è poi occupato (cap. IV) dalle misure che il Governo intende mettere in atto a supporto del piano di tiraggio del NGEU. È giusto, non è pensabile che si possa movimentare efficacemente di una tale massa di finanziamenti se non si mette mano ai molti punti di debolezza del Sistema Italia, ma è credibile che nei tempi strettissimi messi a disposizione per l’utilizzo dei fondi si possa invertire una tendenza che dura da decenni ed a rimuovere l’incrostazione che ricopre la struttura amministrativa e produttiva del Paese da 50 anni? E tutto ciò a supporto dell’enorme sforzo progettuale e pianificatorio che viene richiesto? Il documento elenca tutti i gangli deboli del settore pubblico, la cui mancanza di riforme profonde può vanificare l’efficacia dell’NGEU: gli investimenti pubblici, l’efficienza della Pubblica Amministrazione, con la relativa semplificazione normativa, la Ricerca e Sviluppo, la riforma del Fisco, la riforma della Giustizia, la riforma del Lavoro. Si può seriamente credere che nel giro di sei anni si possano approvare, in modo efficace, senza commettere errori irreparabili e soprattutto in modo unanime, una serie di modifiche strutturali a questi comparti che non si riescono a scalfire da decenni?
D’altra parte, è necessario prendere atto che i numeri dell’NGEU sono quelli e non altri, i tempi altrettanto, le raccomandazioni della Commissione sugli obiettivi da perseguire sono state ben delineate e gli handicap italiani sono quelli ben rappresentati dalle Linee Guida. Quindi l’unica cosa da fare è cercare nei tempi disponibili di allestire una macchina in grado di processare e produrre una serie di piani e di progetti, oltre quelli che già esistono, in grado di utilizzare al meglio il cento per cento delle risorse disponibili, evitando, come è successo regolarmente con i Fondi Strutturali, di conseguire percentuali di utilizzo molto al di sotto delle risorse disponibili.
Forse l’unico sistema possibile è quello di impostare pochi macro-progetti in grado di avere ricadute a forte impatto sul territorio, con effetti a lungo termine, se non permanenti, e in grado di innescare un effetto leva su tutta l’economia e l’assetto sociale del Paese. D’altronde, questa è la strada che, nel corso dei decenni, hanno adottato con successo altri paesi europei nei confronti dei fondi strutturali, come la Spagna, l’Irlanda, il Portogallo, la Germania, ecc. L’efficacia di una strategia come questa non può prescindere da una profonda revisione del rapporto tra spesa corrente e spesa in conto capitale, di cui sì è già detto, e da un ripensamento strutturale delle competenze e responsabilità pubbliche che si sono venute drammaticamente ad indebolire, senza essere rimpiazzate, nel corso di decenni di decentralizzazione.
Se non era accettabile che si perseverasse in una incosciente politica di abbandono degli investimenti pubblici in una situazione ordinaria, figuriamoci in un contesto come quello indotto dalla pandemia. Ciononostante, la disabitudine ormai consolidata da decenni a pensare in termini di investimenti strategici a medio lungo termine sembra annebbiare ancora la capacità della classe politica di immaginare azioni che proiettino il Paese verso valori di crescita che si stacchino dai deprimenti 1/1,5 per cento che connotano i dati italiani ormai da troppo tempo.
Venendo ora ai quattro temi specifici di cui si era accennato all’inizio, per quanto concerne i primi tre, ci si limiterà a fare delle brevi considerazioni, per riprenderli in successive trattazioni, mentre invece si affronterà più approfonditamente il tema della sostituzione edilizia.
La digitalizzazione
La digitalizzazione del territorio è fondamentale per una infinita serie di motivi che è inutile elencare in questa sede e che trova più o meno tutti d’accordo. Però la digitalizzazione, intesa come programma strategico, presuppone una base infrastrutturale, fatta di opere che fisicamente portino la Rete in tutte le plaghe del territorio nella forma oggi più evoluta, ovvero la fibra ottica. E già questo richiede uno sforzo enorme, soprattutto considerando che il dibattito cui fino ad oggi si è assistito è il litigio su chi debba avere la responsabilità di effettuare i lavori e gestire la rete. Non è da trascurare poi che, dato il contenuto fortemente hi-tech che la digitalizzazione comporta, altrettanto elevata è la velocità con cui le tecnologie di supporto diventano obsolete e vengono scavalcate da soluzioni più performanti: non si può escludere che in un futuro non troppo lontano le informazioni della rete possano raggiungere gli utenti via etere e non più via cavo, rendendo inutili le infrastrutture realizzate. Purtroppo, l’Italia ha sempre brillato per essere il fanalino di coda dei paesi più evoluti, quando si tratta di adottare e diffondere a livello di massa le soluzioni più avanzate.
