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Breve Storia ed Attualità delle Zone Economiche Speciali in Cina

di - 1 Giugno 2020
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Le due disposizioni, lette in coordinamento, indicano chiaramente come lo scopo delle ZES cinesi sia sempre meno una avventurosa sperimentazione di modelli economici alternativi e sempre più una programmata regolamentazione di spazi di libero mercato. Ancora, le nuove Pilot Free Trade Zones sono sempre più funzionali a favorire non solo l’ingresso di investimenti stranieri ma anche e soprattutto l’internazionalizzazione delle imprese cinesi. E’ la lettura dei documenti a convincere di quanto detto.
In primo luogo, le ZES di terza generazione sono costituite sulla base di precisi piani di sviluppo che ne indicano l’oggetto e gli scopi. Questi piani collocano le zone speciali in una decisa prospettiva transnazionale, con l’obbiettivo dichiarato di renderle punti d’aggregazione multiculturali ove le transazioni commerciali siano regolate da una legislazione comprensiva della zona stessa, adeguata agli standard del diritto internazionale dell’economia. Su singoli settori dell’economia si concentrano poi interventi mirati da parte di ciascuna ZES. Così, la disciplina giuridica della Hainan Pilot Free Trade Zone ha previsto la possibilità di scambi di personale esperto in consulenza legale tra studi legali cinesi e stranieri con uffici di rappresentanza entro la ZES, in deroga non solo alla disciplina generale ma anche a quella speciale prevista dalla «lista negativa» per gli investimenti nelle Pilot Free Trade Zones[21]. Ancora, il piano-quadro della zona di Hainan prevede il supporto alla costituzione di sedi operative di compagnie di trasporto navale straniere[22], rassicurando gli operatori esteri su di un punto che invece la zona di Shanghai aveva approcciato in prospettiva più protezionistica, sollevando dubbi e proteste fra gli stakeholders[23].
Di assoluta rilevanza è poi l’attenzione riservata ad attività economiche strategiche per un’economia avanzata e volta all’internazionalizzazione, come il turismo. La volontà di rendere la ZES di Hainan un polo turistico internazionale è stata dichiarata dalle autorità cinesi, che vogliono far leva sulla tradizionale attrattività paesaggistica dell’isola di Hainan, già meta di un consistente turismo interno. Il primo passo verso l’obbiettivo è una decisa promozione verso lo stabilirsi di agenzie turistiche anche a capitale interamente straniero, le quali sono ammesse a richiedere autorizzazione per l’esercizio di attività turistiche verso l’esterno[24].
Si tratta, come è evidente, di numerose disposizioni che messe a sistema rendono l’idea di una zona speciale di carattere più avanzato rispetto al passato. Si pone anche qui, al di là delle proclamazioni di principio, il problema concreto del rispetto degli standard del commercio internazionale e di una generale «neutralità della concorrenza» (竞争中立 – jingzhengzhongli), concetto quasi per scontato nelle ideologie liberali dell’antitrust ma che nel contesto cinese va posto in relazione dialettica con un apparato di regole che esplicitamente protegge e promuove il ruolo di imprese ritenute strategiche per l’economia nazionale, oltre che con un sistema di pianificazione per lo sviluppo molto ramificato e ancora in gran parte fondato su erogazione di sussidi[25].
Le ZES di terza generazione, come quella la Pilot Free Trade Zone di Hainan, non prevedono, formalmente, schemi promozionali né sussidi specifici. Certo, in via generale la loro «specialità» implicherebbe l’applicazione dei benefici fiscali previsti dalla normativa generale. Inoltre, l’assenza di benefici derivanti dalla legislazione della zona non esclude che le imprese cinesi che vi investano possano godere di posizioni di vantaggio in virtù delle operazioni svolte in Cina al di fuori della ZES. Si pensi soltanto alle numerose imprese di stato che hanno investito nella costruzione delle infrastrutture della ZES di Hainan e che, in quanto operanti in settori strategici dell’economia pubblica (l’energia su tutti) godono di un regime differenziato di applicazione delle regole antitrust.
Il quadro è pertanto molto fluido e la dialettica tra regole della ZES e standard internazionali è ancora problematico. Alcuni primi sviluppi pratici suggeriscono un’attenzione delle autorità non solo amministrative ma anche giudiziarie alla protezione avanzata di diritti sensibili ai fini della neutralità concorrenziale, come quelli di proprietà intellettuale, che una recente decisione della Corte Intermedia della città di Sanya ha definito come essenziali per la costruzione e lo sviluppo del mercato della ZES, anche in virtù di ciò modulando il risarcimento dovuto in sede civile dal responsabile della loro violazione[26].
Molte sono le variabili da tenere in considerazione. La distanza rispetto a modelli più tradizionali di zona speciale pare però evidente. E’, del resto, una conseguenza naturale dell’evoluzione dell’economia cinese e della sua proiezione internazionale.
Le ZES hanno accompagnato tutto il percorso delle riforme cinesi e continueranno a farlo. Modelli diversi hanno convissuto e continuano a convivere in un costante processo di stratificazione e diversificazione. Una nuova generazione di ZES non ha mai voluto dire la scomparsa della precedente, quanto piuttosto la presa d’atto che la nozione e la struttura della zona speciale potesse servire ad obbiettivi diversi nel corso del tempo. Dalla terza generazione di ZES si passerà perciò ad una quarta, come, in via embrionale, sta già accadendo a livello di dibattito scientifico: sono diversi infatti gli studiosi che vedono nel modello della ZES la naturale base di partenza per la costruzione della Greater Bay Area (大湾区 – dawanqu), un gigantesco triangolo industriale i cui vertici dovrebbero essere Guangzhou, Hong Kong e Macao[27]. Si tratta, ad ora, di pura teoria, per quanto la volontà politica dell’iniziativa sia abbastanza chiara. E’, tuttavia, un ulteriore esempio di come la ZES sia un’idea pienamente integrata nell’apparato socio-economico cinese.
Ripercorrere la storia delle ZES significa interrogarsi su un aspetto importante delle riforme economiche cinesi degli ultimi quattro decenni. Significa anche interrogarsi su come il socialismo con caratteristiche cinesi voglia confrontarsi con le crescenti pressioni del diritto internazionale dell’economia, pressioni dovute alla presenza della stessa Cina quale attore protagonista dell’OMC. L’attualità suggerisce ulteriori spunti di riflessione, come ad esempio i dubbi circa la possibilità di utilizzare le ZES proprio quale motore per la promozione di settori rimasti particolarmente colpiti dalla crisi da COVID-19, primo fra tutti il turismo, che pure, si è visto, è fra le priorità della Hainan Pilot Free Trade Zone.
La duttilità della ZES e la sua capacità di reagire sempre fruttuosamente alle esigenze che di volta in volta l’economia cinese nel suo complesso ha presentato la rendono un oggetto d’analisi particolarmente interessante, anche quale cartina di tornasole degli orientamenti del sistema-Cina.  

Note

21.  Notice of the Trial Implementation in Hainan PFTZ of the Policies Implemented in Other Pilot Free Trade Zones, Par. 10.

22.  Framework Plan for the Hainan Pilot Free Trade Zone, Par. 13.

23.  V. Zhang Yaoyuan (张耀元), A Study on the Coastal Pilot Policy in Free Trade Zone and Legal Issues of WTO Most-Favoured-Nation Treatment (自贸区沿海捎带政策与 WTO 最惠国待遇法律问题研究), in南海法学 (nanhaifaxue), Vol. 12(6), 2018, 63-72.

24.  Framework Plan, Par. 12.

25.  V. Sun Jin, Xu Zelin (孙晋, 徐则林), The Legal Realization of Competition Neutrality in Chinese Free Trade Ports (竞争中立在中国自由贸易港的法律实现), in Journal of Law Application, Vol. 17, 2019, 26-35.

26.  Decisione n. 108 del 2019.

27.  V. Huang Jinrong, op. cit.

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