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Breve Storia ed Attualità delle Zone Economiche Speciali in Cina

di - 1 Giugno 2020
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Dopo una leggera battuta d’arresto a seguito degli incidenti di Piazza Tienanmen, il c.d. «Tour del Sud» di Deng Xiaoping – che nel 1992 visitò proprio quelle zone speciali nate su suo impulso – riaffermò definitivamente il cammino delle riforme. Il modello delle zone speciali si rese subito utile alle nuove esigenze dello sviluppo cinese, ma fu opportunamente riadattato. Fiorì così una seconda generazione di ZES, fondata su una decisa diversificazione degli obbiettivi perseguiti. Le «onnicomprensive» zone speciali furono così affiancate dalle zone per l’esportazione, dalle zone di sviluppo tecnologico, dalle zone di sviluppo regionale e così via[12]. Si tratta di zone che, al di là dello specifico focus, condividono una caratteristica: quella di essere rivolte al potenziamento dello sviluppo di determinate regioni o settori dell’economia domestica, piuttosto che alla sperimentazione di nuovi modelli di governance economica. Qui, la «specialità» consiste in larga parte nelle misure di sostegno economico e finanziario concesse a favore delle imprese che vi si stabiliscono. Oggi, il loro numero è difficilmente quantificabile, ma è nell’ordine (almeno) delle centinaia. Ve ne sono di diversi tipi: le zone di sviluppo tecnologico sono tra le più diffuse e si fondano su schemi di sostegno alle imprese che operano ed investono in settori ad alto grado di innovatività. Per quanto più integrate nella struttura amministrativa di quanto non lo fossero le prime ZES degli anni 1980, queste ZES «domestiche» tendono comunque ad organizzarsi come unità distinte e dotate di propri organi, non solo amministrativi ma anche giudiziari, come sistemi di tribunali di primo grado[13].
E’ nel pieno di questa seconda generazione che la zona speciale viene progressivamente integrata nel sistema di diritto positivo della Repubblica Popolare Cinese. La Legge sulla Legislazione, promulgata nel 2000, introduce all’articolo 74 una disposizione di carattere generale che accorda ai parlamenti delle province o città in cui è sita una zona speciale di promulgare regolamenti da applicarsi entro la zona, previa una decisione di attribuzione di potere da parte del Consiglio di Stato. Queste decisioni, in uso sin dai primi anni delle riforme, sono in realtà enunciazioni piuttosto vaghe che di rado entrano nel merito delle specifiche disposizioni da adottare, al punto che qualche studioso cinese le ha definite «assegni in bianco»[14]. La Legge sulla Legislazione quindi perfeziona quel processo di formalizzazione dell’autonomia locale in merito alle ZES iniziata nel 1992 a Shenzhen.
A partire dagli anni duemila, però, la seconda generazione di ZES accompagna un altro cambiamento ancora più rilevante sul piano istituzionale, vale a dire la rivoluzione nei rapporti tra zone speciali e pianificazione. Le zone di prima generazione, come visto, erano pensate per funzionare al di fuori dei piani, per testare l’efficacia di elementi di libero mercato, svincolandosi dai rigidi schemi della pianificazione in stile sovietico. Negli anni duemila, però, si perfeziona anche un altro processo evolutivo, riguardante proprio le strutture della pianificazione cinese, che da rigida, verticale e dirigista diviene sempre più flessibile, coordinativa ed inclusiva, tesa alla direttiva più che all’obbiettivo numerico di piano e per questo più adatta a governare lo sviluppo di un’economia mista[15].
La zona speciale diventa pertanto uno strumento organizzativo per implementare le direttive di piano, per favorire il coordinamento tra operatori economici sostenuti (e sussidiati) sulla base dei piani, per il fine ultimo dello sviluppo di determinate regioni o settori. E’ un cambio di paradigma abbastanza rilevante: la ZES «rientra» nell’alveo della pianificazione e si subordina ad essa. I piani, dal canto loro, iniziano ad occuparsi sempre più spesso di zone. Il tredicesimo (ed attuale) piano quinquennale menziona ben quattordici progetti per la costruzione di zone pilota e zone sperimentali e dedica le sezioni 1 e 2 del capitolo 42 alla costruzione di «zone funzionali» per la sperimentazione di nuovi modelli di governance ambientale.
L’integrazione delle ZES nel tessuto del diritto economico cinese potrebbe dirsi quindi completa, e con riferimento a questa seconda generazione di zone certamente lo è. D’altro canto, lo stesso sistema del diritto economico cinese vive una crescente tensione dovuta al confronto con gli standard del diritto del commercio internazionale, a seguito dell’ingresso della Cina nell’OMC (2001) ma soprattutto della crescita delle controversie sorte, in seno all’Organizzazione stessa, con riferimento alle estensive politiche di sussidi praticate dal governo cinese, fra le quali rientrano gli schemi preferenziali applicati alle ZES[16]. Di per sé, l’Accordo dell’OMC sui Sussidi e le Misure Equivalenti non menziona le ZES e non fa quindi distinzioni tra politiche preferenziali applicate fuori e dentro le zone.
Nel Protocollo di ammissione della Cina all’OMC erano elencate una serie di misure preferenziali riservate alle «vecchie» ZES istituite negli anni 1980, fra cui Shenzhen, Pudong, Zhuhai, Hainan. Al contempo, la Cina s’impegnava a comunicare alle autorità internazionali qualsiasi nuovo schema preferenziale adottato. In pratica, dal 2001 a questa parte la specialità delle ZES di prima generazione, sotto il profilo delle misure preferenziali, si è andata esaurendo. La parziale autonomia legislativa consente certo di introdurre in queste ZES procedure di semplificazione burocratica, ma i pacchetti di sussidi ed incentivi fiscali sono stati progressivamente smantellati[17]. Rimane in piedi, ancora valida per tutte le ZES, un’esenzione fiscale di due anni seguita da una riduzione del 50% dell’aliquota per i successivi tre anni a beneficio delle imprese hi-tech stabilite entro i confini delle zone speciali[18].
Le ZES di seconda generazione, anche per la loro minore esposizione mediatica e la loro proiezione tutta interna, sono certamente meno rapide nel rinunciare a quelle stesse misure preferenziali che ne hanno fatto la fortuna ed ancora oggi posso contare su pacchetti di sussidi o politiche creditizie più lasche per le imprese che vi operano[19].
La risposta più significativa alle pressioni dell’ordine economico internazionale sulle ZES cinesi è stata però un’altra, vale a dire la teorizzazione di un nuovo e più moderno modello di zona speciale, una zona di terza generazione: la zona di libero commercio (自由贸易区 – ziyoumaoyiqu). Ancora una volta, il nome non deve trarre in inganno: di zone di libero scambio o commercio ne esistono numerosissime anche fuori dalla Cina e sono ben note. Il modello cinese della zona di libero scambio, o meglio, della Pilot Free Trade Zone, si pone però in continuità con il percorso evolutivo delle ZES.
E’ di questa categoria che fanno parte la Shanghai Pilot Free Trade Zone, salutata con un certo clamore mediatico nel 2013, e la recente Hainan Pilot Free Trade Zone, che copre l’intero territorio della provincia di Hainan e sostituisce completamente la «vecchia» ZES del 1988.
Strutturalmente, queste nuove zone non differiscono da quelle precedenti: sono (perlomeno formalmente) le autorità provinciali e municipali a detenere potere legislativo nei confronti della ZES[20]. Al tempo stesso, la Legge sulla Legislazione come riformata nel 2015 intende chiaramente canalizzare questa autonomia locale entro una generale competenza di autorizzazione e coordinamento da parte del governo centrale. Lo confermano due disposizioni di nuovo conio: l’Art. 13 che consente, in via generale, al Congresso Nazionale del Popolo di sospendere o calibrare l’applicazione a livello locale di norme giuridiche per rispondere ad esigenze di sviluppo e di riforma. L’Art. 98 (5) prevede invece un obbligo di report da parte delle autorità di gestione della ZES a quelle centrali indicate nella decisione di attribuzione del potere di cui all’Art. 74 della medesima legge. In particolare, si prevede che le autorità locali forniscano spiegazioni in merito al grado di specificazione o di deroga che la legislazione della ZES introduce rispetto alla normativa generale.

Note

12.  V. A.Rinella, I.Piccinini (a cura di), La Costituzione Economica Cinese, il Mulino, Bologna, 2010, 158.

13.  Ho trascorso un anno e mezzo della ricerca tesi di dottorato presso la Zhongnan University of Economics and Law di Wuhan, sita nella East-Lake Hi-Tech Development Zone. Proprio a poca distanza dal campus della ZUEL sorge il Tribunale della Zona Speciale.

14.  V. Huang Jinrong (黄金荣), The exercise of the special legislative rights of Special Economic Zones under the background of the construction of the Greater Bay Area (大湾区建设背景下 经济特区立法变通权的行使), in Journal of Law Application, Vol. 21, 2019, 66-76.

15.  V. S.Heilmann, O.Melton, The reinvention of Development planning in China, 1993-2012, in Modern China, Vol. 39(6), 2013, 580-628; G.Sabatino, Legal Features of Chinese Economic Planning, in I.Castellucci, Saggi di Diritto Economico e Commerciale Cinese, Editoriale Scientifica, Napoli, 2019, 33-78.

16.  V. S. Shadikhodjaev, SEZs under the WTO’s Scrutiny: Defining the Scope of Trade Issues, in J. Chaisse, J.Hu (a cura di), International Economic Law and the Challenges of Free Zones, Kluwer Law International, Alphen aan den Rijn, 2019, 213-231.

17.  V. Huang Jinrong, op. cit.

18.  Measures for the Handling of Matters concerning Preferential Enterprise Income Tax Policies (国家税务总局关于发布修订后的《企业所得税优惠政策事项办理办法》的公告), emanate nel 2018, spec. v. n. 38 dell’Allegato.

19.  V. G. Sabatino, Chinese Special Economic Zones and International Economic Law, cit.

20.  V. Research Group of Shanghai Pudong New District People’s Court, Rule of Law Framework for Free Trade Port Construction with Chinese Characteristics: Goals and Paths (中国特色自由贸易港建设的法治框架: 目标与路径), in Journal of Law Application, Vol. 17, 2019, 3-17.

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