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Breve Storia ed Attualità delle Zone Economiche Speciali in Cina

di - 1 Giugno 2020
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Quello della Zona Economica Speciale (经济特区 – jingjitequ) è un fenomeno da tempo associato allo sviluppo economico della Repubblica Popolare Cinese nell’era delle riforme, a partire dai primi anni ottanta del secolo scorso.
Nell’immaginario collettivo, le ZES riportano alla mente la repentina trasformazione dei paesaggi urbani di città quali Shenzhen, passata, in un trentennio, dall’essere un villaggio di pescatori di trentamila anime ad un hub commerciale di profilo internazionale, sede di giganti dell’economia globali, tra i quali Tencent e Huawei.
Nella monumentalità dei loro risultati, le zone speciali cinesi marcano la peculiarità che le contraddistingue. Di zone speciali e zone franche, motori di attrazione degli investimenti, è piena la storia, sin da quando l’isola di Delo fu designata porto franco dalle autorità romane nel 166 a.C[1]. Sono moltissimi oggi i paesi di tutto il globo che hanno riservato a specifiche aree del proprio territorio nazionale misure fiscali e doganali di favore a fini promozionali. Erano, tradizionalmente, isole o zone di confine a candidarsi ad assumere questa “specialità”, come è accaduto anche in Italia, con i comuni di Livigno o di Campione.
La stessa Cina, sconfitta nella prima guerra dell’oppio (1839-1842) e costretta ad aprire l’umiliante stagione dei c.d. “trattati ineguali”, cedette Hong Kong alla corona britannica, la quale ne fece un porto speciale, dalla quasi imposta vocazione internazionale[2].
Le ZES cinesi dell’era delle riforme sono state e sono tutt’ora molto più che semplici aree per l’attrazione degli investimenti. Luoghi come Shenzhen e Zhuhai hanno simboleggiato la reinvenzione di un modello di sviluppo socio-economico attraverso un costante processo di sperimentazione di soluzioni originali di governance, che dalle zone speciali, ove testate positivamente, sono poi state diffuse nell’intera Cina[3].
Tra gli esempi più recenti e significativi, quello del regime degli investimenti esteri: sin dalla sua istituzione nel 2013 la Shanghai Free Trade Zone implementò un modello di regolazione degli investimenti basato su di una c.d. «lista negativa», ossia un elenco degli investimenti proibiti o limitati, e non più, come in passato, su di una lista positiva, che specificasse invece gli investimenti consentiti. Dopo un quinquennio di sperimentazione, dal 2018 questo modello è stato esteso a tutto il territorio della Cina continentale (ad esclusione di Hong Kong e Macao), pur in una versione leggermente più restrittiva rispetto a quella in vigore nelle zone speciali.
Questo esempio proietta, temporalmente, ben oltre l’avvio delle riforme un quarantennio fa ed impone di distinguere le fasi che hanno caratterizzato, negli scorsi decenni, lo sviluppo e l’evoluzione delle zone speciali in Cina. Le zone di più recente creazione e risonanza mediatica, come quella di Shanghai nel 2013 o la recentissima Hainan Free Trade Zone del 2018, appartengono infatti alla «terza generazione» di ZES, ben diverse dalle loro progenitrici in quanto a scopo e disciplina.
La prima generazione di ZES conobbe il suo apogeo tra l’avvio delle riforme ed il 1992-1993. Si trattava di vere e proprie «isole» di mercato nell’oceano della pianificazione che ancora all’epoca funzionava su meccanismi fortemente dirigistici e burocratizzati, di impronta sovietica[4].
La provincia del Guangdong fu scelta per ospitare delle zone speciali che potessero da un lato incamerare investimenti stranieri e dall’altro consentire la sperimentazione di elementi capitalistici nella gestione dell’impresa e delle transazioni commerciali. Non è un caso che due delle prime ZES, Shenzhen e Zhuhai, siano città di confine con, rispettivamente, Hong Kong (allora colonia britannica) e Macao (allora colonia portoghese)[5].
Queste prime ZES funzionavano, a tutti gli effetti, senza una disciplina specifica che le riguardasse e ne specificasse scopo, organizzazione e poteri. Esse erano definite «per sottrazione», nel senso che al loro interno non si applicavano tutte quelle regole di diritto economico connesse al funzionamento della pianificazione. La definizione «in positivo» del diritto di queste ZES era rimessa a valutazioni prese, caso per caso, dalle autorità competenti, in primo luogo dalle autorità della provincia in cui la zona si trovava[6]. Un regolamento sulle ZES del Guangdong approvato dal Congresso Nazionale del Popolo nel 1980, oltre a demandare agli appositi organi provinciali la gestione operativa delle zone, definiva un regime preferenziale di base, introducendo ad esempi aliquote ridotte sui redditi d’impresa, la possibilità di costituire imprese a capitale interamente privato e la possibilità di aprire conti bancari su cui effettuare movimenti in valuta straniera. In questi ultimi due casi era richiesta la previa approvazione, rispettivamente, dell’autorità amministrativa competente e dell’istituto di credito (nella fattispecie, la Bank of China)[7].
Per il resto, gli affari correnti della ZES e nella ZES sottostavano a regole incerte. Formalmente, le zone speciali non godevano di alcuna autonomia legislativa, ma di fatto si tollerava che la ZES emanasse regole proprie sia di implementazione alla normativa generale predisposta dalla provincia, sia al fine di riempire i veri e propri vuoti di legislazione causati dalla disapplicazione delle regole della pianificazione[8].
La ZES, quale istituzione economica, era una parte fondamentale del discorso politico del Partito Comunista Cinese, l’avanguardia di una nuova strategia di sviluppo. Per tutti gli anni ottanta del novecento, le ZES cinesi divennero una componente fondamentale dell’economia cinese, non tanto per la loro diffusione (rimasero in numero tutto sommato esiguo) quanto per la loro capacità di veicolare imponenti riforme che progressivamente scardinarono gli schemi della vecchia pianificazione. Ad un regime di operatività più liberista si affiancarono quindi costanti misure di supporto pubblico in termini economici e finanziari. Le imprese che operavano nelle ZES acquisirono, per forza di cose, una rilevanza strategica e per questo godevano di esenzioni e sconti fiscali, di sussidi, di facile credito fornito dalle banche in mano pubblica[9].
Nel 1988 il governo di Pechino si decise a designare l’intera isola di Hainan zona economica speciale, concedendole contemporaneamente lo status di provincia ed accordandole i conseguenti poteri regolatori[10]. Fu il culmine del percorso avviato un decennio prima, ma in qualche modo fu anche un punto di non ritorno. L’economia socialista di mercato, strutturata proprio a partire dalle soluzioni adottate nelle ZES, si stava ormai affermando come una dottrina di sviluppo organica, adatta a funzionare in tutta la Cina. Ci vollero ancora quattro anni perché il socialismo di mercato sostituisse l’economia pianificata quale modello economico «ufficiale» della Repubblica Popolare Cinese e nello stesso anno (il 1992) alle autorità municipali di Shenzhen fu accordata finalmente una formale autonomia legislativa[11].
Più che la prosecuzione o l’avanzamento di un ciclo, tuttavia, questo passaggio rappresentò piuttosto l’apertura di una stagione nuova. Le «vecchie» ZES non vennero affatto meno, ma l’attenzione della leadership politica doveva concentrarsi ora sulla costruzione del mercato nel resto della Cina. Shenzhen poteva essere (come è infatti stata ed è ancora) un volano della crescita e dell’innovazione cinese, ma la capacità innovativa delle sue sperimentazioni economiche si era in qualche modo attenuata. La «bontà» delle soluzioni costruite dalle ZES era stata ormai compresa e non necessitava di ulteriori legittimazioni pratiche.

Note

1.  Sulla storia del «porto franco» di Delo v. M.Nocita, Scontri di Civiltà per il Mercato a Delo, in ὅρμος – Ricerche di Storia Antica, Vol. 6, 2014, 71-89.

2.  V. J.M.Carroll, A Concise History of Hong Kong, HKU Press, 2007.

3.  V. He Jiahua (何家华), 经济特区立法权继续存在的正当性论证 (The Continuing Existence and Legitimacy of the Power to Formulate Regulations and Rules for the Special Economic Zones), in Local Legislation Journal, Vol. 3(2), 2018, 72-83.

4.  Ibid.

5.  V. Tao Yitao, Special Economic Zones and China’s Path, in Yiming Yuan (edited by), Studies on China’s Special Economic Zones, Springer, Singapore, 2017; A.Fenwick, Evaluating China’s Special Economic Zones, in Berkeley Journal of International Law, Vol. 2(2), 1984, 376-397.

6.  V. Wang Chengyi (王成义), An Analysis on the Delegated Legislative Power in Shenzhen Special Economic Zone History, Theory and Practice (深圳经济特区立法权: 历史、学理和实践), in Local Legislation Journal, Vol. 4(1), 2019, 1-9.

7.  Per un’analisi del Regolamento v. S.Nishitateno, China’s Special Economic Zones: Experimental Units for Economic Reform, in The International and Comparative Law Quarterly, Vol. 32(1), 1983, 175-185; v. anche A.Fenwick, op. cit.

8.  V. Wang Chengyi, op. cit.

9.  V. G. Sabatino, Chinese Special Economic Zones and International Economic Law:Diversification, Expansion, Containmentand Circulation of a Cryptic Legal Model, in Transnational Dispute Management, 2020, in corso di pubblicazione (online advance publication nel Maggio 2020).

10.  V. Lin Yan (林彦), Review of the Special Economic Zones Legislation (经济特区立法再审视), in Strategies, Vol. 29(5), 2019, 179-186.

11.  V. Wang Chengyi, op. cit.

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