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Aiutare l’Italia. Legge e semplificazione o semplificazione e legge?

di - 19 marzo 2019
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In sintesi: è fuori di ogni dubbio che il personale delle amministrazioni avesse la preparazione, dal minimo all’alto e altissimo rango, per realizzare ciò che la legge consentiva o prescriveva di fare. Questo aveva un significato preciso. Gli enti pubblici, dalla massima parte delle amministrazioni dello Stato ai minimi comuni, per non parlare delle regioni, delle grandi città, degli enti pubblici in generale, avevano di fatto una precisa funzione politica, che si legava ai partiti politici. Si trattava di strutturare, arricchire città, enti pubblici, campagne, laghi e mari, per non parlare di strade e ferrovie, seguendo le regole dettate dalle leggi.
Le prove di questa affermazione sono nella nostra storia. Abbiamo avuto leggi eccellenti che indicavano percorsi che si sarebbero potuti seguire; abbiamo avuto e ancor abbiamo personale tecnico e amministrativo capace di realizzare opere, assetti, iniziative secondo le capacità, con gli strumenti finanziari e organizzativi. Questo nasceva dalla volontà politica di una costante proiezione del pubblico verso il futuro: naturalmente nel rispetto e con il sostegno morale, si vorrebbe dire, di una legislazione che non c’è più.
Tutto ciò accade perché la legge è tendenzialmente concepita con un’altra struttura, profondamente diversa. Si è sempre detto, ed anche in gran parte mantenuto, che la struttura propria della legge è costituita dall’astrattezza e dalla generalità. Senza che questo abbia sollevato problemi di legittimità costituzionale, il legislatore tende a non valersi più del modello di legge portatrice di norme generali ed astratte, che devono essere rispettate dal soggetto pubblico “nel corso della vita” della legge de qua. Ciò che oggi rileva è l’intero dettaglio operativo di tutto ciò che si deve fare per ottenere un certo risultato predeterminato dalla legge. La ragione è univoca: le leggi generali ed astratte impongono una conoscenza onnicomprensiva del sistema. La legge, non generale ed astratta, ma aperta ad un preciso orientamento, deve necessariamente essere scritta nel modo più chiaro e immodificabile.
In altri termini: per il tema che ne riguarda, fino a 15, forse anche 20 anni or sono, le leggi definivano essenzialmente le procedure di comportamento degli enti pubblici, inserendo gli enti pubblici nel sistema giuridico pubblico, così diverso dal sistema giuridico privato. Erano in gioco le pubbliche amministrazioni in tutte le loro rilevantissime articolazioni. Politici, investiti di ruoli operativi, come sindaci e ministri, per fare un esempio, erano responsabili di quello che si faceva. È superfluo dire che questi “risultati” riguardavano l’intero spettro del fare e del pensare.
Tutto ciò – che era una grande ricchezza culturale e professionale tende a non esistere più. Per ragioni complesse, finanziarie, politiche e formalmente organizzative, di fatto si è voluto che il sistema, secondo cui le amministrazioni procedevano, muovendo in autonomia e in piena responsabilità – salve le prescrizioni perentorie, venisse cancellato. Ma il paradosso è immenso. Le amministrazioni non fanno più ciò che il Governo, i Ministri, il Sindaci, i Consigli comunali potevano decidere di fare, nel rispetto delle loro strutture organizzative disposte dalla legge. Oggi la legge detta ciò che si deve fare, dettando le regole di comportamento, nella misura più stretta. In altri termini, la legge dispone come, secondo quali interminabili regole, ci si deve comportare, sostituendosi al potere discrezionale ed al suo esercizio.
Nell’aprile 2017 venne dettata l’ennesima materia in materia di procedimento amministrativo, inserita nella straordinaria legge sul procedimento, la n. 241 del 1990. Come si è detto poc’anzi, l’art. 14 era di poche righe, chiare, da definire con regolamento per l’impiego. Oggi si prescrive semplicemente tutto il pensabile (ed anche di più). Ogni possibilità, ogni situazione, ogni incrocio è scritto, con ogni possibile puntualità. La formula legale è la “conferenza di servizi”. Le 15 righe del 1990 per l’art. 14 sono diventate 7 fitte pagine nell’aprile 2017. In esse si dice in mille modi come “l’amministrazione procedente” deve comportarsi nell’interminabile dialogo che si svolge tra tutti coloro che, per una ragione o un’altra, hanno il diritto di partecipare.
Duole dire che la lettura di queste sette pagine è difficilissima, come difficilissima è una conclusione della “Conferenza di servizi”.

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Quale conclusione? È chiaro che esprimere un’opinione è difficilissimo.
Un punto è certo: le amministrazioni fanno solo quello che la legge dispone. Ma questo vincolo ha un significato molto preciso. La discrezionalità tende a scomparire, sostituita da una legge che detta ciò che si deve fare, disegnando il percorso che fino a pochi anni fa sarebbe stato l’esercizio della discrezionalità con la responsabilità del decisore.
Un altro punto sembra altrettanto certo: non è concepibile che tutti coloro che partecipano alla conferenza dei servizi abbiano, di fatto, un potere decisorio. Certo non tutti i partecipanti hanno questo potere. Ma è certo che se qualcuno, dotato di un certo “peso”, intende bloccare la conferenza, è certo che ci riesce. L’esperienza mostra che l’opinione contraria di un’amministrazione – ovvero di un soggetto pubblico – può paralizzare la conferenza. Sembra indispensabile che in qualche modo si definiscano i soggetti che hanno un vero potere.
Con la legislazione di oggi, tutto ciò è cambiato, probabilmente per due fattori convergenti. Il primo è quello di cui sempre si parla: la finanza. Esclusi gli interventi di grande peso – che richiedono progettazioni e competizioni concorrenziali di ogni specie – si è data vita ad una nuova forma di legislatura, che ha come parametro di riferimento la predefinizione ex lege di ciò che dovrà essere fatto, in qualsiasi ambito: quindi con una spesa predeterminata.
La legislazione di oggi è tendenzialmente non difficile, ma complessa, con una caratteristica molto rilevante: la legge detta regole operative, vale a dire norme che possono essere osservate e attuate – eseguite – da tutte le amministrazioni. Questo non accadeva fino ad una decina di anni or sono. La legge aveva sempre destinatari precisi: erano le amministrazioni dotate di strutture in grado di eseguire ciò che la legge – il Parlamento, per lo Stato – aveva statuito.
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È giunto il momento di terminare. Il fattore forse più complesso e meno facile da decifrare il procedimento decisionale. Buona regola vorrebbe che, per qualsiasi intervento – fonte tipica di spesa – il titolare o i titolari della materia de qua, debbano acquisire valutazioni e opinioni, e quindi decidere. Se qualcuno dissente, gli elettori si esprimeranno a tempo debito.
Un altro punto sembra altrettanto certo, ma inaccettabile: non è concepibile che tutti coloro che partecipano alla conferenza di servizi abbiano potere decisorio. Certo non tutti i partecipanti hanno questo potere. Ma se qualcuno, dotato di un certo “peso”, intende bloccare la conferenza, è certo che ci riesce. L’esperienza mostra che l’opinione contraria di un’ammini-strazione ovvero di un soggetto pubblico – può paralizzare la conferenza. Sembra indispensabile che in qualche modo si definiscano i soggetti che hanno un vero potere.

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