La struttura presidenziale degli Stati Uniti è molto singolare. Il Presidente è lato sensu onnipotente, non solo in quanto eletto direttamente dal popolo, ma perché la Presidenza – la Casa Bianca – è una struttura politico-amministrativa, chiamata, tra l’altro, ad organizzare e strutturare idee del Presidente, che si collocano ad un livello nazionale.
Nel 2008, Barak Obama venne eletto Presidente degli Stati Uniti. Entrato in carica il 20 gennaio 2009, secondo il costume americano affidò a persone di sua fiducia la direzione dello sterminato numero di “uffici” che consentono al Presidente di sviluppare ed attuare la sua politica di ordine amministrativo.
Tra queste persone, una posizione di particolare rilievo venne affidata ad un notissimo giurista, professore ad Harvard, Cass R. Sunstein. Il Presidente Obama e Sunstein avevano una lunga tradizione di amicizia. Entrambi professori ad Harvard, vissero insieme le campagne elettorali di Obama. Come è costume americano, Obama, eletto presidente, diede un incarico di grande responsabilità al suo collega e amico. Era la direzione dell’Office of Information and Regulatory Affairs ([1]) della Casa Bianca ([2]), che, come il suo nome dice, presiedeva alla formazione e gestione delle norme mirate a definire e migliorare qualunque assetto, qualunque abitudine – e qualunque legge – che desse spazio e vita a comportamenti irrazionali, di ogni tipo: dall’alimentazione nelle scuole all’ag-giornamento delle leggi, per citare due temi tra decine e decine di situazioni sottoposte a studio ed a ristrutturazione. L’incarico a Sunstein era ristrutturare le regole dell’amministrazione secondo un criterio preciso: semplificare tutto ciò che si poteva semplificare.
Sunstein aveva già scritto molti libri, non specificamente dedicati alla semplificazione, ma comunque su temi propri delle funzioni pubbliche, in un’ottica mirata all’efficienza della funzione. Il suo “Simpler. The future of government”, del 2013 ([3]), mira a innescare un metodo di regolazione guidato da questo parametro: eliminare tutto ciò che nuoce o è inutile. La nocività è ubiquitaria. Come si deve evitare di mangiare grassi, così si devono evitare procedure inutili. “Eliminare l’eccesso di regole” è il titolo di un capitolo (l’ottavo). In estrema sintesi: occorre sempre avere – e lo Stato deve favorire – una concezione e visione del pubblico, concentrata sulla massima semplicità, in tutti i campi. Per Sunstein semplicità significa essenzialità, eliminazione di tutto ciò è superfluo, sotto qualunque profilo. Secondo questa logica, come non c’è alcuna ragione per mangiare grassi quando ci si può nutrire con materie alimentari semplici, molto più salutari (v. ad es. p. 103 ss.), così è essenziale trovare una soluzione efficace per qualsiasi movimento, equilibrio, assetto operativo, etc. etc.
La grande originalità di Sunstein sta nell’aver concepito l’idea che la propensione dell’uomo verso la complessità è ubiquitaria e che tende a trasformare ciò che è un’abitudine, un comportamento usuale, in un assetto indiscutibile. Questo fenomeno, osserva Sunstein, è l’essenza della complessità, che porta con sé una quantità incalcolabile di situazioni che esistono solo perché nessuno ha pensato alla loro creazione dal nulla. Non è un caso, merita aggiungere, che se qualche cosa rompe l’assetto usuale – come una malattia o un incidente – un altro ordine viene costituito, con la stessa apparente assolutezza dell’assetto originario.
L’osservazione che si deve fare per la nostra società è chiara. Al di là dei temi che ricorrono in qualunque aggregazione umana, noi ne abbiamo uno, che soffoca il nostro Paese: è l’impropria, pessima struttura della legislazione. Con queste parole chi scrive non intende criticare e censurare il merito delle leggi. Questo attiene alla politica. Ma attiene al diritto la capacità o l’incapacità della legge di dettare norme che esprimano una volontà precisa. Troppo spesso noi abbiamo leggi che non riescono a dettare un ordine, ovvero l’assetto giuridico cui la politica mirava. La nostra legislazione è tendenzialmente complicata, farraginosa, che si nutre di dettagli, dando così vita a testi legislativi senza fine[4].
È sufficiente un solo caso per le migliaia di leggi che si sono succedute in Italia[5]. La prima legge sul procedimento amministrativo è la n. 241 dell’agosto 1990. Era una legge limpida, chiara, che dettava alle amministrazioni, ai cittadini e, naturalmente, ai giudici, le regole di comportamento. Era una legge sostanzialmente breve, di circa trenta articoli strutturati in una lingua precisa, sintetica e chiara. Questa legge è stata rispettata, nel senso che non è stata mai abrogata. Ma il legislatore, l’impersonale legislatore che plasma, aggiorna, “adegua” le leggi, nel corso degli anni la ha trasformata. Al posto di norme cui cittadini ed amministrazioni si dovevano riferire ed adeguare, con una decina di modifiche la legge n. 241/1990 è stata trasformata in una specie di sterminato regolamento che pretendeva di decidere ex ante tutto ciò che l’amministrazione ed il cittadino avrebbero dovuto fare. I singoli articoli sono stati moltiplicati, divenendo bis, ter, quater, quinquies; non solo; ognuno di essi è stato trasformato in un testo interminabile e spesso quasi illeggibile
Non c’è dubbio che le nostre leggi debbano essere pazientemente lette, interpretate nelle funzioni che dovrebbero essere affidata al testo, e riscritte in una forma chiara – e semplice – , che esprima univocamente un pensiero e quindi una volontà. È il caso di parlare di ingegneria giuridica. Le parole non sono lettere casualmente concentrate, ma strutture portanti di un pensiero che deve essere osservato ed attuato.
Ma non si può esprimere un giudizio di questo genere solo nei confronti del nostro legislatore. Per ragioni oscure, tutti o quasi tutti gli Stati hanno adottato una “lingua giuridica” straordinariamente difficile. L’ipotesi che si può fare è che i legislatori, ovvero i politici, non abbiano voluto lasciare alle amministrazioni – e quindi ai dipendenti – uno spazio di discrezionalità, in sé e per sé insindacabile e quindi sottratto a un controllo penetrante da parte dei politici. L’unico modo per ridurre la discrezionalità delle amministrazioni e quindi dei loro funzionari è limitarne lo spazio; dunque, approvare leggi che entrino nella discrezionalità, paralizzandola.
Addio Sunstein, che vedeva cittadini e funzionari proiettati verso questo mitico fine, vivere liberi, in piena semplicità.
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Il Presidente americano succeduto ad Obama, Donald Trump, ha seguito le regole che disciplinano la presidenza: ha proposto ed ottenuto una persona di sua fiducia quale capo (administrator) dell’Office of Information and Regulatory Affairs (OIRA). È la sig.ra Neomi Rao.
Una decina di giorni fa la nuova administrator dell’OIRA, or ora ricordata, ha mandato per e-mail un suo messaggio, “THE REGULATORY FREEDOM AGENDA. A messager from the OIRA Administrator,” non saprei a chi, ma, tra gli anonimi n destinatari, anche a chi scrive[6]. Questo messaggio è composto da una pagina di fondo, nella quale si dice che cosa ha fatto e intende fare il Presidente attraverso le agenzie federali. Attuano una radicale deregolamentazione. In due anni, le amministrazioni hanno ridotto le spese di regolazione di 33 miliardi di dollari ed eliminato centinaia di regole. Il loro fine è cancellare qualsiasi freno, qualsiasi cautela nello svolgimento della vita e del lavoro. Per fare qualche esempio: mari del nord Atlantico, in cui era limitata la pesca, sono stati aperti ai pescatori, con un beneficio economico di 654 milioni di dollari. 8 miliardi di risparmi ci saranno nel campo della sanità – si legge – grazie all’eliminazione di servizi di ogni genere e specie.
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La conclusione è seria e dolorosa. Il raffinatissimo impegno, volto a mantenere le regole, dando loro una struttura essenziale, mirata a fare, ridurre, chiarire ciò che è necessario, si è ridotta ad un taglio di spesa.
Note
1. Nell’uso corrente, l’Office of Information and Regulatory Affairs era – ed è – OIRA (che si pronuncia Oaira) ↑
2. Il Senato espresse il suo consenso alla nomina di Sunstein dopo sette mesi di discussioni. ↑
3. Il titolo è Cass R. Sunstein, SEMPLICE L’arte del Governo nel terzo millennio, 2014 ↑
4. L. Guiso, What Is Italy’s Todays Great Problem, Italian Embassy, London, luglio 2018, ha evidenziato come negli ultimi anni nel testo delle leggi italiane siano raddoppiate nel numero le premesse, le pagine, le frasi e le parole, e quadruplicati i gerundi. Il dato è stato riportato e commentato anche da P. Ciocca, Tornare alla crescita, 2018, Roma, 203. ↑
5. La situazione nell’ordinamento francese non è dissimile: il progetto di legge Elain, di riforma del diritto immobiliare, ispirata al principio di semplificazione (pag. 2 della relazione di accompagnamento), consta di più di 130 pagine, fitte di rimandi e integrazioni ad altre disposizioni. Il testo è reperibile al seguente indirizzo: https://droit-finances.commentcamarche.com/faq/67605-loi-elan-loi-logement-2018-details-du-texte. ↑
6. Il documento è reperibile all’indirizzo https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2018/10/2018-Unified-Agenda-Cutting-the-Red-Tape.pdf. ↑