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Incrementalismo e connessione nella programmazione delle opere pubbliche: il nuovo rapporto con la pianificazione territoriale ed urbanistica

di - 6 novembre 2018
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  1. Premessa
    Quando si affronta il tema del rapporto opere, “grandi” o “piccole” e territorio, è inevitabile che l’attenzione divenuta oramai prevalente sia quella rivolta all’impatto ambientale, sociale ed economico dell’opera sul territorio e, più in generale, sull’ambiente[1].
    Raramente ci si interroga sulla relazione contraria, cioè dell’impatto del territorio sull’opera. Se il rapporto non è fisiologico il territorio e la sua pianificazione possono “giocare” contro l’opera: il caso, ad esempio, è quello del mancato radicamento spesso delle opere costruite in occasione di «grandi eventi».
    Nella interrogazione su questo rapporto ci si dimentica anche dei principi giuridici, amministrativi ed organizzativi che lo regolamentano, nei due sensi.
    Ci si dimentica che il territorio non è solo una dimensione fisica che supporta più o meno bene un impatto, che ci si impegna anche a ridurlo o, nei casi in cui è impossibile farlo, a «compensarlo».
    Ci si dimentica che è il territorio, vasto o locale che genera la “domanda” che l’opera, qualunque opera, deve soddisfare.
  1. Opera e territorio nell’assetto giuridico ed organizzativo
    Tutte le opere, grandi e piccole – tornerò sulla questione delle dimensioni delle opere-, nel nostro ordinamento dovrebbero nascere da piani territoriali di area vasta o locali.
    Fino al 1977 si può dire che è stato così e non solo di regola. Non che prima non ci siano state deroghe a questo principio. Ma fu certamente il DPR n. 616/1977 – che allora definivamo la “seconda Costituzione” italiana -, a rendere fisiologica la deroga a questo principio. Oggi neanche lo ricordiamo che da questo assetto giuridico veniamo.
    Un esempio: ancora nel 1987-88, in occasione della progettazione dell’autostrada Aosta – Monte Bianco, un giudice, in un procedimento formale – si badi -, si interrogava del perché i piani particolareggiati attuativi dei piani regolatori dei comuni attraversati dalla nuova autostrada non avessero previsto e quindi “disegnato” il tracciato della nuova tratta autostradale! I comuni interessati erano pressoché tutti del tipo “comuni polvere” per di più!
    Il problema giuridico sollevato era quello delle varianti urbanistiche, approvate senza una formale procedura di variazione dello strumento urbanistico generale.
    La cosiddetta seconda Costituzione ruppe questa forse eccessiva rigidità[2], con la conseguenza però di delegittimare la pianificazione organica del territorio ed esaltare quasi compensativamente quella “di settore” – peraltro già forte del fatto che questa è accompagnata da una propria finanza -, quando non addirittura quella del “caso per caso”.
    Poi è nata la questione della localizzazione delle opere, quasi una dimensione a sé: la “legge Merloni”, la “Legge obiettivo”, la legislazione sugli espropri, ed altre leggi speciali.
    A nulla sono valse le coerenze interne ed esterne, i quadri programmatici, ecc., “per riportare” l’opera al territorio e il territorio alle opere, imposti da procedure di approvazione e di finanziamento delle opere.
    La dipendenza dell’opera dal piano è venuta meno, al punto che oramai è il piano che si conforma all’opera e non più l’opera che deve essere conforme al piano.
    Lasciamo questa questione che può sembrare eccessivamente giuridicistica, se non addirittura astratta, comunque non più all’ordine del giorno, per venire ad altre due questioni:

    • la prima, la nozione di grande opera;
    • la seconda, quella di rete di opere, lineari o puntuali;

    Credo che molto spesso si confonda tra grande opera e grande cantiere: la politica, la legislazione, la comunicazione e il dibattito pubblico hanno molto contribuito a ciò.
    Ma una grande opera è, ad esempio, anche quella per lo studio delle condizioni del sottosuolo del Colosseo, tanta è la difficoltà tecnica, o l’impiego di mezzi anche molto sofisticati.
    È indubbio che una ferrovia, un’autostrada, un aeroporto, un ospedale, ad esempio, comportino l’installazione di un grande cantiere.
    Ma non tutti i grandi cantieri sono grandi opere, nel senso di opere che risolvono grandi problemi e/o che implicano una grande complessità tecnica, l’impiego di tecnologie speciali, ecc.
    Il crollo del Ponte Morandi a Genova ha fatto comprendere a tutti la sua importanza ben oltre la sua dimensione fisica: si trattava di una delle opere d’arte che componevano l’”Autostrada A10”.
    Ma la stessa cosa è accaduta nel caso della rottura del tombino posto in un fosso tra Crignes e Mortisa, frazioni di Cortina D’Ampezzo, avvenuta pochi giorni prima del crollo del “Morandi”, che ha fatto crollare un piccolo ponte.
    Nel caso dell’A10, si tratta di un collegamento di rilievo non solo nazionale, ma addirittura internazionale; nel caso di Cortina D’Ampezzo, di un collegamento tra frazioni e con il capoluogo del Comune.
    È così che scopriamo – purtroppo quando accade un evento calamitoso – che non c’è connessione nella rete ferroviaria o stradale, che le reti primarie sono sovraccariche di traffico, ecc.
    Ed è per questo che si è costruita la retorica delle grandi opere, sia da parte di chi le propone che da parte di chi le contesta[3].
    Senza un esplicito disegno dell’assetto voluto del territorio è aleatoria ogni valutazione dell’importanza delle opere e quindi, ad esempio, la scelta della priorità.
    Solo in base ad un disegno esplicito e condiviso dell’assetto futuro del territorio si potranno fare scelte non giustificabili nella stretta logica dell’ABC e di ogni altra tecnica di aiuto alla decisione, in specie di quelle, appunto come l’ABC, di tipo unicriterio. E sì che oggi si vorrebbe un risultato certo dalla sua applicazione anche con i cantieri aperti e non solo sui progetti di opere: il caso è quello della TAV in Valsusa o del Terzo Valico a Genova.
    In tutte e due i casi di crolli sopra ricordati la criticità che si è creata è relativamente grande!

Note

1.  Intervento alla tavola rotonda tenutasi il 17/10/2018 a Bologna nell’ambito delle giornate Federbeton sul tema de “Il valore del costruire bene” (SAIE, 2018).

2.  L’urbanista francese Anne Durand, ancora si interroga sulla rigidità della pianificazione in Francia: A.Durand, “Mutabilité ou plan. Pour une autre conception des dynamiques urbaines”, «Le Monde», 04.10.2018. Da noi sono oramai molto ampi i margini di flessibilità.

3.  Molto significativi i due volumi seguenti: S. Quadruppani, Le Monde des Grands Projets et ses ennemis, La Découverte, Parigi 2018; Des Plumes dans le Goudron, Résister aux grands projets inutiles et imposés. De Notre – Dame – des Landes à Buren, Textuel, Parigi 2018.

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