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Considerazioni e divagazioni sul Correttivo al Codice degli Appalti e il Project Financing, Parte Seconda

di - 22 Dicembre 2017
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In questa ottica, il momento della “programmazione” da parte di una pubblica amministrazione, che sia biennale, triennale, decennale, come volete, è un momento veramente cruciale e fondante per la trasformazione del territorio, ma soprattutto per la crescita del tessuto sociale in tutti i termini.
Infatti, va bene, anzi benissimo la possibilità di fare intervenire risorse private, ma non è pensabile che la pubblica amministrazione, cioè i rappresentanti democraticamente eletti della volontà di una intera comunità, possano delegare all’iniziativa di un portatore di interessi privati la decisione di cosa serva o non serva alla collettività.
Insomma, a mio modesto avviso, e io sono e sarò sempre un tenacissimo sostenitore della necessità di fare intervenire i capitali privati nelle opere pubbliche e nella valorizzazione del territorio e del patrimonio esistente (perlomeno finché lo Stato non avrà ricostituito una vera capacità di investimento in infrastrutture e di spesa in conto capitale, cosa che mi sembra quantomeno improbabile per le prossime due generazioni, stante il “disavanzo” primario e l’ingombro della spesa corrente e del debito pubblico) il momento decisionale e, soprattutto, l’analisi dei fabbisogni della collettività deve restare una prerogativa delle amministrazioni pubbliche, da difendere con tutte le forze, e non può essere lasciata al privato o ad altri stakeholders. Però la PA, dal solito Comune di Moncenisio fino all’ANAS, passando per i grandi Comuni e, purtroppo, per le Regioni, deve essere messa in grado di poter analizzare “a monte” con tutti gli strumenti possibili e nel modo più obiettivo possibile (leggi: senza l’intervento di questo o quel personaggio pubblico legato a interessi di parte) il vero “quadro esigenziale” di un territorio.
Sempre a mio modesto avviso, nel Dlgs 50/2016 è stato eliminato (o quantomeno ridotto ai minimi termini anche nel messaggio che trasmetteva) un concetto che illustrava la programmazione triennale come un punto qualificante delle prerogative della PA, e cioè il comma 2 dell’Art. del vecchio Dlgs 163/2006: “Il programma triennale costituisce momento attuativo di studi di fattibilità e di identificazione e quantificazione dei propri bisogni che le amministrazioni aggiudicatrici predispongono nell’esercizio delle loro autonome competenze e, quando esplicitamente previsto, di concerto con altri soggetti, in conformità agli obiettivi assunti come prioritari. Gli studi individuano i lavori strumentali al soddisfacimento dei predetti bisogni, indicano le caratteristiche funzionali, tecniche, gestionali ed economico-finanziarie degli stessi e contengono l’analisi dello stato di fatto di ogni intervento nelle sue eventuali componenti storico-artistiche, architettoniche, paesaggistiche, e nelle sue componenti di sostenibilità ambientale, socio-economiche, amministrative e tecniche. In particolare le amministrazioni aggiudicatrici individuano con priorità i bisogni che possono essere soddisfatti tramite la realizzazione di lavori finanziabili con capitali privati, in quanto suscettibili di gestione economica. Lo schema di programma triennale e i suoi aggiornamenti annuali sono resi pubblici, prima della loro approvazione, mediante affissione nella sede delle amministrazioni aggiudicatrici per almeno sessanta giorni consecutivi ed eventualmente mediante pubblicazione sul profilo di committente della stazione appaltante”.
Cosa è stata, una dimenticanza? Un darlo per scontato? O la consapevolezza che forse non era opportuno ricordare troppo alla PA che razza di impegno intellettuale ed economico si doveva sobbarcare ogni qualvolta doveva mettersi a tavolino per individuare i fabbisogni della collettività che rappresentava?
Qui si potrebbe aprire un interessante dibattito che riguarda non solo il tema della programmazione, ma anche quello dell’aggregazione delle stazioni appaltanti. Il Correttivo di cui al Dlgs 56/2017, all’art. 11 parla delle modifiche all’art. 21 del Dlgs 50/2016, quello, appunto, in cui si tratta della programmazione pluriennale per acquisizioni, servizi e lavori.
Le lettere dalla a) alla d) del comma 1 del detto articolo, a mio parere non ci dicono nulla di particolarmente interessante. Quello che mi turba un po’ è invece la lettera e) che sostanzialmente affranca dall’obbligo di programmare (con tutto il carico delle attività accessorie non più ricordate dall’art. 21 del Dlgs 50/2017, ma ben sottolineate al comma 2 del Dlgs 163/2006 che, hai voglia a non richiamarle, ma sono comunque essenziali per evitare di prendere dei granchi clamorosi) i soggetti aggregatori e le centrali di committenza.
Ora, io capisco la lettera, che sostanzialmente precisa che solo i Comuni sono sovrani nel bene e nel male delle scelte che riguardano il territorio di competenza, ma non si poteva trovare, diciamo, una via di mezzo? Detto in altre parole, che senso ha voler (utopicamente) ridurre le stazioni appaltanti dalle famose 35.000 alle altrettanto famose e fantomatiche 35 se poi si lascia a 35.000 enti la facoltà programmatoria senza che il 90% di questi abbiano i mezzi, il know how e il tempo di farlo adeguatamente?
Non poteva essere l’occasione, non tanto nel Correttivo, quanto già nel Dlgs 50/2016 di cercare di fare scopa tra l’articolo 21 e gli articoli 37 e 38?
In particolare, non poteva essere l’occasione di arricchire il comma 7 dell’articolo 37, inserendo tra le prerogative delle centrali di committenza un punto in cui queste stesse, avendo le qualifiche definite alla lettera a) del comma 3 dell’articolo 38: “capacità di programmazione e progettazione”, potessero affiancare (non surrogare!) nella fase di indagine dei fabbisogni e fattibilità economica, tecnica e ambientale le restanti migliaia di amministrazioni che non sono assolutamente nelle condizioni di poterlo fare?
Il Correttivo non si è accorto di questo “dettaglio” nella debolezza del sistema di governo e di modificazione, per non dire della difesa, del nostro territorio? Non basta a farlo comprendere, oltre al gap infrastrutturale che ci divide dai nostri competitors, il pendolo del dissesto idrogeologico (con colpe macroscopiche della PA che datano decenni) e degli eventi sismici (su cui a mio parere la PA ha meno colpe ex ante, al contrario di quanto molti si affannano ad urlare, ma enormi ex post) che regolarmente e in modo devastante batte il nostro territorio e la nostra popolazione?
Non ci vuole poi molto a capire che l’estensione delle prerogative di stazione appaltante o di programmazione ad enti sovracomunali porta inevitabilmente al risentimento delle amministrazioni comunali, grandi o piccole che siano, tanto più che esse restano e resteranno le uniche responsabili dell’assetto urbanistico del proprio territorio.
E ci vuole lo stesso molto a capire che viceversa i Comuni e le altre piccole amministrazioni sarebbero ben contenti di potersi appoggiare ad una PA sovraordinata che abbia mezzi e competenze, oltre ad una visione territoriale e del sistema infrastrutturale di aerea vasta “elicotteristica” e non ad altezza uomo,   per aiutarli a sviluppare tutti gli studi, fattibilità, indagini e progetti necessari non solo ad impostare una programmazione corretta ed esaustiva, ma anche per avviare le attività di pubblicizzazione e aggiudicazione “dribblando” le insidie di contestazioni a monte di sedicenti stakeholders, di ricorsi in medias res e di vertenze a valle con gli aggiudicatari, che sono all’ordine del giorno e che sommati gli uni agli altri hanno riempito di sabbia gli ingranaggi della macchina amministrativa ben oltre quello che ci si potrebbe aspettare dalla “mera” mancanza di risorse finanziarie?

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