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Demanio marittimo e illegalità. Il caso del Lazio.

di - 4 novembre 2017
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1. Dopo la pronuncia della Corte di Giustizia relativa al rinnovo automatico delle concessioni di demanio marittimo[1][2], l’ordinamento nazionale rimane in attesa di una nuova regolazione. Utile può essere l’esame della più recente legislazione regionale, laddove essa introduce delle novità che da un lato adattino la regolazione del settore al contesto attuale, dall’altra cerchino di affrontare insoluti ed annosi problemi. Ci si concentrerà sul caso della Regione Lazio, la quale, anche alla luce degli eventi di criminalità che hanno interessato il litorale romano[3], ha riordinato la propria disciplina e può fornire interessanti spunti al legislatore nazionale, che deve riformare la disciplina[4].
Il tema dell’utilizzazione del demanio marittimo per finalità turistiche e ricreative del resto merita grande attenzione, perché in questa materia si intrecciano diversi interessi, tra i quali quello economico degli operatori del settore balneare, quello collettivo al godimento – anche estetico – del bene demaniale, quello generale al rispetto della legalità. Il problema che si pone perciò attiene al come disciplinare il settore in modo da promuovere un uso meno aggressivo del demanio, prevenire e ridurre i comportamenti illeciti e garantire una fruibilità collettiva del bene.
Il tema è interessante in particolare nella Regione Lazio perché, diversamente da quanto avvenuto in regioni come la Liguria e l’Emilia Romagna, nelle quali l’arenile è stato interamente affidato in concessione, ciò nel Lazio non è avvenuto, e quindi ivi appare possibile sperimentare anche diverse forme di organizzazione del settore.

2. Un primo problema deriva dalla insufficienza dei modelli regolamentati nell’attuale codice della navigazione. Il codice prevede infatti come unico strumento giuridico di gestione del demanio la concessione di bene demaniale (art. 36).
Si è operato, nel corso del secolo, nel quadro fissato da questa norma: l’istituto ha così consentito la diffusione del modello dei cd. stabilimenti balneari[5], con l’edificazione di costruzioni, il riconoscimento del cd. preposizionamento di attrezzature balneari (ombrelloni, sdraio), con effetto di diminuzione dell’arenile a disposizione dei bagnanti (mitigato dal solo recente riconoscimento del diritto ad una fascia di arenile cd. “protetta” per l’accesso), nonché di fenomeni di “ostruzionismo” nei confronti dei bagnanti, autorizzati ad accedere agli stabilimenti ma, tra l’altro, privati del diritto ad usufruire dei servizi o a lasciare i propri effetti personali sull’arenile.
L’unica alternativa prevista nel codice è stata costituita dal modello, dai contenuti indefiniti, delle spiagge cd. libere.
Negli ultimi anni si è imposta nella prassi una nuova tipologia, ignota al codice della navigazione, costituita dalle cd. spiagge libere attrezzate, la quale dal punto di vista operativo rappresenta un modello intermedio tra spiagge libere e stabilimenti balneari, e per il quale a livello giuridico si è deciso di dare un ruolo centrale alle convenzioni tra enti locali e gestori, stipulate a latere delle concessioni, che consentono agli enti territoriali di negoziare con i concessionari condizioni più adeguate agli interessi pubblici e privati in gioco, in una logica più attenta al principio di sussidiarietà.
In tal modo la codificazione di questo modello (si v. art. 5 del regolamento del 2016) mira a consentire la preservazione e ulteriori forme di sviluppo del genus della spiaggia cd. libera.
Un secondo problema attiene invece alla necessità di garantire il godimento libero della collettività su una superficie adeguata di arenile. Si prevede a tal proposito che ogni comune debba destinare almeno il 50% dell’arenile a spiaggia libera (sia che si decida per una spiaggia libera con, che senza servizi, come si osserverà tra breve)[6]. Nel caso in cui non sia rispettata detta quota, i Comuni non potranno rilasciare nuove concessioni. Anche la compresenza tra spiagge libere e libere con servizi dovrà essere equilibrata e omogenea.
Un terzo problema attiene all’assenza del regolatore pubblico, in quanto non si sono adottate forme di pianificazione. La legislazione prevede che la Regione debba adottare un piano regionale di utilizzo delle aree del demanio marittimo, seguendo la procedura di valutazione ambientale strategica (VAS), e i comuni a loro volta piani di utilizzazione degli arenili (PUA), e in mancanza che dei poteri sostitutivi vengano esercitati dalla Regione[7].
Un quarto problema attiene alla mancanza di investimenti sufficienti. Si punta alla collaborazione coi privati, preferibilmente in forma associata/consorziata, agli investimenti, legando l’entità degli stessi alla durata delle concessioni[8]. La durata, nei limiti stabiliti dalla legge statale, verrà decisa dai Comuni: si mira a tenere conto a tal fine della partecipazione dei concessionari a programmi straordinari di ripascimento e/o difesa della costa, alla realizzazione di opere pubbliche di riqualificazione ambientale e turistica del lungomare, a programmi di recupero, ripristino, conservazione e/o valorizzazione di aree di particolare pregio ambientale.
Un quinto problema attiene alla modalità di scelta del gestore: tema evidentemente delicato, non solo in virtù dei vincoli posti dal diritto europeo, ma anche della prassi, caratterizzata dal riconoscimento di alcuni privilegi ai concessionari, anche nel caso in cui questi avessero posto in essere  comportamenti non corretti.
Per conseguire questo duplice fine, si prevede anzitutto l’evidenza pubblica e comunque, laddove vi si derogasse, una maggiore attenzione per la legalità. Quanto all’evidenza pubblica, sulla scia della normativa europea e in attesa della normativa nazionale, appare preclusa la via del rinnovo automatico delle concessioni demaniali marittime. In una visione più attenta alla concorrenza, l’evidenza pubblica, oltre ad essere prevista ai fini del rilascio di nuove concessioni, diventa obbligatoria anche nel caso di affidamento ad altri soggetti delle attività oggetto della concessione e di subingresso (ex artt. 45 bis e 46 del codice della navigazione), nonostante il codice della navigazione non preveda l’espletamento della gara[9]. Inoltre, il Comune comunque non potrà procedere al rilascio dell’autorizzazione di cui agli artt. 45-bis e 46 se il concessionario non abbia provveduto al versamento integrale dei canoni concessori e dell’imposta regionale o siano presenti abusi edilizi sul bene oggetto di autorizzazione[10].
Un ultimo problema attiene alla difficoltà di regolare con il concessionario in maniera adeguata la gestione dei servizi. A fianco allo strumento classico della concessione, si propone un ampio ricorso al modello della convenzione[11], con l’ulteriore caratteristica del pieno coinvolgimento degli enti territoriali. Infatti, nel caso di spiagge libere con servizi, i servizi di assistenza, di pulizia, di salvataggio e igienici saranno garantiti attraverso convenzioni, anche a titolo oneroso, fermo comunque il divieto di preposizionamento di attrezzature balneari e di organizzazione dei servizi alla balneazione preclusiva della libera fruizione dell’arenile.
Nello stesso senso, le aree stabilmente occupate da strutture e impianti saranno assoggettate a regolare titolo concessorio e la relativa superficie non potrà essere superiore al 10% dell’arenile affidato in convenzione, così che si potrà rilasciare in concessione il 10% di una porzione di arenile, e l’altro 90% a spiaggia libera, ma con convenzione[12].
Nel caso invece di spiagge libere tout court, i comuni potranno assicurare i servizi di assistenza, pulizia e salvataggio, nonché i servizi igienici, attraverso convenzioni, ma non vi saranno tenuti, potendo anche garantire i servizi inhouse[13].
Anche al fine di raggiungere la quota percentuale prevista, i comuni potranno inoltre stipulare, con i concessionari degli stabilimenti balneari, accordi con i quali procedere ad una riconversione, anche parziale, delle concessioni demaniali marittime in essere e cambiare tipologia[14].

3. È ancora presto per effettuare delle considerazioni sull’efficacia della normativa esaminata: essa appare al passo con i modelli di gestione del demanio che si presentano sul mercato, tenta di risolvere alcuni problemi annosi, e prova a riaffermare da un lato un ruolo di regolatore del potere pubblico, dall’altro un rapporto più stretto tra soggetto pubblico e operatore privato. Alcune incognite, legate alla durata delle concessioni, alla regolazione delle spiagge libere non attrezzate, al rapporto tra superfici edificabili e date in concessione richiederanno probabilmente nuove precisazioni, ma nel complesso la disciplina appare degna di attenzione da parte di un legislatore nazionale ancora in cerca del bandolo della matassa.

Note

1.  Intervento al convegno I beni pubblici tra titolarità e funzione, Copanello, 24-25 giugno 2016.

2.  Quinta Sezione, 14 luglio 2016, C-458/14 e C-67/15.

3.  Non è stata causa diretta, ma indirettamente sulle dimissioni del precedente sindaco di Roma ha influito la vicenda di Mafia Capitale. Come noto, lo scioglimento del consiglio comunale di Roma per infiltrazione mafiosa non è avvenuto, ma la disposizione contenuta nell’art. 143 TUEL è stata comunque applicata ad un municipio di Roma, il X: su quel territorio rappresentanti delle famiglie criminali, affiliati a note famiglie criminali romane hanno, tra l’altro, conseguito dall’amministrazione concessioni balneari. La vicenda  è intervenuta in un contesto peraltro già noto in tutta Italia per la presenza del cd. lungomuro: sul litorale romano, per chilometri non è visibile il mare, perché gli stabilimenti balneari ne impediscono persino la vista ai passanti.

4.  Legge regionale 6 giugno 2015, n. 8, Disposizioni relative all’utilizzazione del demanio marittimo per finalità turistiche e ricreative. Modifiche alle legge regionale 6 agosto 2007, n. 13, concernente l’organizzazione del sistema turistico laziale, e successive modifiche, la quale da un lato interveniva su una legge del 2007 che già modificava una legge regionale, la 6 agosto 1999, n. 14 e da un altro lato diveniva effettiva con il regolamento n. 19 del 12 agosto 2016, Disciplina delle diverse tipologie di utilizzazione delle aree demaniali marittime per finalità turistico-ricreative.

5.  Si v. il previo regolamento regionale 15 luglio 2009, n. 11: gli stabilimenti sono “consistenti in aree demaniali marittime dotate di strutture e attrezzate per la balneazione ed assentite in concessione, caratterizzate dalla presenza di cabine, di ambienti destinati a spogliatoi comuni, di servizi igienici, di servizi di accoglienza, di un punto di ristoro e destinate, con esclusione dell’attività ricettiva, anche ad attività ludico/sportive, nonché ad altre attività connesse alla principale, tra le quali la rivendita di giornali e di articoli per il mare, il noleggio delle imbarcazioni leggere e delle moto d’acqua. Le stesse sono, altresì, dotate di attrezzature balneari, quali ombrelloni o simili, sedie, sdraio e lettini, posizionate sulla spiaggia a prescindere dall’effettiva richiesta”.

6.  Art. 7 della legge regionale.

7.  Si tratta sempre dell’art. 7.

8.  Art. 15 del Regolamento.

9.  Art. 5 della legge regionale, che introduce l’art. 53 bis nella legge del 2007. Il prefetto di Ostia si è posto in contrasto col Parere del Ministero, laddove, richiamando Il Tar Lazio 5885 19.5.2016, ha chiesto la procedura ad evidenza pubblica, contro il testo della legge statale, e quindi anche della legge regionale.

10.  Art. 14 comma 3 del Regolamento.

11.  Art. 7 del Regolamento.

12.  Art. 3 del Regolamento.

13.  Artt. 3 e 6 del Regolamento.

14.  Art. 4 del Regolamento.


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