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Un istituto da cancellare: la conferenza di servizi

di - 3 Agosto 2017
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Qui si cela il dramma di questo sistema di conferenze. La procedura “operativa” sembra essere questa: se accoglie la richiesta dell’interessato, l’amministrazione procedente indice la conferenza entro tempi brevi. Le amministrazioni coinvolte esprimono le loro determinazioni sulla base della documentazione prodotta dall’interessato. A questo punto, l’amministrazione procedente indice una conferenza simultanea (artt. 14 bis co. 7 e 14 ter). In questa conferenza le determinazioni espresse nella conferenza preliminare possono essere modificate, solo in presenza di elementi emersi successivamente, “anche a seguito delle osservazioni degli interessati sul progetto definitivo”.
Segue l’inimmaginabile. “Nelle procedure di realizzazione di opere pubbliche o di interesse pubblico, la conferenza di servizi si esprime sul progetto di fattibilità tecnica ed economica, al fine di indicare le condizioni per ottenere, sul progetto definitivo le autorizzazioni, le licenze, i nulla osta e gli assensi comunque denominati, richiesti dalla normativa vigente”. La conferenza di servizi non decide. Mira ad indicare le condizioni per ottenere autorizzazioni, licenze etc.. Non le rilascia.
C’è qui una novità: questa conferenza si svolge secondo il “nuovo” art. 14 bis, per il quale v. infra..
Segue a questo punto un passaggio cruciale. Le amministrazioni coinvolte esprimono le loro determinazioni sulla base dei documenti forniti dall’interessato. Scaduto il termine per queste “determinazioni”, l’amministrazione procedente le trasmette al richiedente. A questo punto si apre una autentica sarabanda. “Ove si sia svolta la conferenza preliminare”, l’amministrazione procedente indice una conferenza simultanea, dove ancora le determinazioni espresse in precedenza possono essere motivatamente modificate o integrate solo in presenza di ulteriori elementi emersi nel successivo procedimento. Nel caso della realizzazione di opere pubbliche, la conferenza si esprime sul progetto di fattibilità tecnica ed economica al fine di indicare le condizioni per ottenere sul progetto definitivo intese, pareri, concessioni, autorizzazioni, nulla osta e assensi “richiesti dalla normativa vigente”.
La complessità del sistema non è banale.

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6. – È necessaria una sorta di breve “pausa di riflessione” per orizzontarsi in questa legislazione. Fin qui si sono raccolte le norme, via via derivate da modifiche dell’art.14 della l. n. 241/1990. Come si è visto, erano essenzialmente formali, nel senso che dettavano le regole per lo svolgimento della conferenza, senza disciplinare l’esercizio della “voluntas”, vale a dire dell’apporto probatorio hinc inde portato in vista dell’esercizio del potere discrezionale, sotteso all’istruttoria. All’esercizio del potere si accennava qua e là; ma solo si accennava, con una ripetuta “revisione” dell’art. 14, senza alcun indirizzo per la decisione, in funzione della quale era stata convocata la conferenza.
Come è evidente, questo regime non poteva durare a lungo. In effetti, nel 1997, la già citata l. n. 127 di quell’anno (da non confondere con il d. l.vo con lo stesso numero, ma del 2016) aveva introdotto un obbligo di conferenza, con l’inserimento di un art. 14 bis nella l. n. 241/1990. Esso rendeva obbligatoria la conferenza per i grandi interventi (opere pubbliche o altri programmi operativi superiori ai 30 miliardi, qualora fosse richiesto l’intervento di più amministrazioni). Le formalità per considerare la decisione adottata dalla conferenza erano debitamente complesse: non bastava che fosse stata acquisita un’intesa tra Stato e regioni interessate; era necessario anche l’assenso dei delegati di comuni e di comunità montane interessati.

7. Era inevitabile che si intervenisse di nuovo. Così, nel 2000, con l’art. 10, co. 1, della già cit. l. n. 340 che, con l’art. 9, co. 1, aveva modificato l’art. 14 della l. 241/1990, venne modificato anche l’art. 14 bis, qui sopra citato, introdotto tre anni prima dalla legge del 1997, n. 127. Le modificazioni sono significative. Anzitutto la conferenza può essere convocata su richiesta dell’interessato per “verificare” (sic) quali atti o consensi sono necessari per discutere fattivamente di un progetto o di un’istanza. Ai fini della realizzazione di opere pubbliche o di interesse pubblico, la conferenza individua le condizioni per la realizzazione dell’intervento; se non emergono elementi preclusivi, le amministrazioni possono rilasciare i permessi e le autorizzazione necessari per procedere. Secondo l’ultimo comma, la conferenza ha la cura della valutazione dell’impatto ambientale (la VIA). È insomma una norma molto complessa, perché disegna tutti i percorsi che si possono o devono seguire per ottenere un quadro di positiva situazione di VIA.

8. Una puntuale attenzione merita anche qui la l. n. 15 del 2005, di cui già si è detto relativamente all’art. 14. La modifica dei commi 1 e 2 e l’introduzione del nuovo co. 3 bis dell’art.14 bis disciplinano le procedure decisionali, “al fine di verificare quali siano le condizioni per ottenere, alla loro presentazione, i necessari atti di consenso” (co. 1). Lo stesso spirito ha guidato il secondo comma: nelle procedure di realizzazione di opere pubbliche e di interesse pubblico “la conferenza di servizi si esprime sul progetto preliminare al fine di indicare quali siano le condizioni per ottenere, sul progetto definitivo, le intesi, i pareri, le concessioni”, etc. etc. Si noti: “al fine di verificare …”; “al fine di indicare …”. Il verbo “decidere” sembra essere scomparso.

9. All’intervento della l. n. 15/2005 segue il tentativo di riforma della pubblica amministrazione, oggetto del d. l.vo n. 127/2016. Esso ha ulteriormente modificato l’art. 14 bis in una serie di commi, lunghi e lunghissimi. Dispone così anzitutto una sorta di reticolo nel quale l’amministrazione procedente comunica alle altre amministrazioni l’oggetto della determinazione (si noti: “determinazione” da assumere”, non “decisione” da prendere) con istanze e documenti, ovvero “le credenziali per l’accesso telematico alle informazioni ed ai documenti utili ai fini dello svolgimento dell’istruttoria” (co. 2, lett. a). Non solo: l’amministrazione procedente fissa termini perentori entro i quali le amministrazioni possono chiedere integrazioni documentali o chiarimenti, …. “non attestati in documenti già in possesso dell’ammini-strazione stessa …” (co. 2, lett. b). Gli altri commi scandiscono tutte le possibili evenienze, legate al consenso e ad una serie di ipotesi di dissenso. Sono una autentica trama della funzione amministrativa che si dovrebbe svolgere e riassumere in una decisione definitiva.
Non si può non richiamare l’attenzione sul linguaggio usato dalla legge del 2016. Esso è pacato, dettagliato, quasi discorsivo. Merita fermare brevemente l’attenzione sul co. 3, di questo art. 14 bis:
“….. le amministrazioni coinvolte rendono le proprie determinazioni relative alla decisione oggetto della conferenza. Tali determinazioni, congruamente motivate, sono formulate in termini di assenso o dissenso e indicano, ove possibile, le modifiche eventualmente necessarie ai fini dell’assenso. Le prescrizioni o condizioni eventualmente indicate ai fini dell’assenso o del superamento del dissenso sono espresse in modo chiaro e analitico e specificano se sono relative a un vincolo derivante da una disposizione normativa o da un atto amministrativo generale ovvero discrezionalmente apposte per la migliore tutela dell’interesse pubblico.”

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10. Qui giunti, è necessaria qualche considerazione di ordine forse non direttamente giuridico. In termini generali, è indubbio che la struttura delle leggi abbia una propria tipicità. Si definiscono situazioni; si prescrivono comportamenti, individuando e definendo competenze. Ciò che l’interessato dalla legge deve fare è tracciato dalla legge stessa, che, a seconda delle situazioni e quindi delle competenze, viene “eseguita”, ottemperata, rispettata, in sede di decisione da persone e uffici di diversi ordini e ruoli. Non è un caso che proprio da questo ruolo della legge nei confronti dei dipendenti o, più in generale, dei responsabili, si sia formato il concetto di discrezionalità – dell’amministrazione – , con cui si esprime il livello lato sensu funzionale dei dipendenti, chiamati ad operare.

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