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Un istituto da cancellare: la conferenza di servizi

di - 3 Agosto 2017
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Venne accolta tutt’altra soluzione, la meno organica cui si potesse pensare: l’originario secondo comma dell’art. 14 venne integralmente riscritto – con atti aventi forza di legge –   ogni volta in cui emergeva l’esigenza di un aggiornamento. In questo modo, nel sistema veniva immesso un testo di legge, che si presentava ogni volta come un nuovo articolo da interpretare ex novo, non come un testo originario, che veniva parzialmente modificato e aggiornato.
Questo processo iniziò a partire dal 1993 (ma già nella versione originaria del terzo comma dell’art. 14 vi era stato un messaggio di rigidità). A rigidità successe rigidità. Portare – e mantenere – al rango di legge norme, la cui portata sarebbe stata di ordine naturalmente regolamentare, pose vincoli paralizzanti, come è ovvio. Così, nelle sette versioni dell’art. 14, adottate tra il 1993 ed il 2016, si leggono disposizioni di ordine fisiologicamente amministrativo, che forse non avrebbero richiesto neppure il regolamento. L’au-tentico delirio legislativo svoltosi intorno alla conferenza di servizi parrebbe avere un’uni-ca spiegazione: la novità era oscura (chi poteva che cosa?); come si potevano confrontare amministrazioni con diversi livelli di interesse, e, ai fini della conferenza, con sostanziale parità di poteri? Nei primi anni di funzionamento del nuovo sistema si era pensato di poter definire tutto con legge, vista l’oscura novità e, con essa, i molti, difficili passaggi previsti per il funzionamento della conferenza. Basti pensare che già nel 1993, in caso di paralisi della conferenza per assenza deliberata o semplice indifferenza di alcuni partecipanti “di peso”, il potere decisorio poteva essere sottratto alle amministrazioni coinvolte nella conferenza e trasferito al Presidente del Consiglio (o della Regione, o al Sindaco, a seconda delle  competenze, previa delibera dell’organo collegiale di riferimento).

4. È necessario chiarire un punto essenziale. Ispirata da un’esigenza di celerità ed efficacia dell’azione amministrativa, questa forma di riunione, “conferenza di servizi”, ha avuto un percorso paradossale. Anziché raffinarsi e snellirsi, con il passare degli anni il suo procedere è diventato sempre più complicato e complesso. È vero che il primo comma dell’art. 14 non è mai stato modificato. Ma solo questo si è salvato. Nel corso di quasi 27 anni, i commi dell’art.14, successivi al primo, sono stati non solo via via trasformati con radicali modifiche ed integrazioni del testo originario, ma anche accompagnati da una serie di multipli – gli artt. 14 bis, ter, quater, quinquies; tutti a loro volta riscritti, con modifiche e aggiunte. La prima legge – quella dedicata al procedimento amministrativo – aveva dettato alcune norme sulla conferenza, sostanzialmente chiare, come subito si vedrà.
Certo, sarebbe stato del tutto comprensibile un regolamento di attuazione, suscettibile di adattamento secondo le necessità dei tempi. La struttura del primo art. 14 lo avrebbe consentito perfettamente. Per ragioni che sfuggono a chi scrive (e che non sembra siano state indagate),  si è seguita un’altra via. Per anni e anni si sono modificate le norme della legge sulla conferenza di servizi – che poi sono i plurimi art. 14 della l. n. 241/1990 –  con altre norme di legge. Questo ha generato un vincolo procedurale – leggi che succedono a leggi – che richiede un aggiornamento ricorrente nel tempo: si adotta il complesso meccanismo procedurale della legge, e non quello, infinitamente più agile, del regolamento.
Come già si è accennato qui sopra, a tutto questo deve aggiungersi una vicenda oscurissima nelle sue ragioni. L’art. 14, secondo comma, non è stato solo ritoccato, cinque, sei volte, sia pure con legge. È stato interamente riscritto ogni volta, così cancellando tutto ciò che non era stato reimmesso nel nuovo testo. Come è intuitivo, questo è fonte di ricorrente incertezza.
Si è visto qui sopra, all’inizio, che il primo comma dell’art. 14 della legge n. 241/1990, rimasto invariato fino alla riforma del 2016, disponeva che, di fronte alla necessità di affrontare contestualmente vari interessi pubblici, si poteva indire una sorta di riunione delle varie amministrazione interessate, chiamata “conferenza di servizi”; essa poteva essere indetta anche per acquisire l’assenso di altre amministrazioni. Nel terzo comma, un meccanismo relativamente complesso disciplinava l’assenso dell’amministrazione che non avesse partecipato alla conferenza, nonostante l’invito. L’adesione presuntiva – come la si potrebbe chiamare – non valeva per le amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistica e della salute.
Per non appesantire, sia pur utilmente, lo svolgimento dell’evoluzione attraverso cui si è giunti al d. l.vo 30 giugno 2016, n. 127, i passaggi normativi che hanno caratterizzato la conferenza di servizi – dall’art. 14 alle sue integrazioni, gli artt. 14 bis, 14 ter, 14 quater, 14 quinquies, sono riportati in nota ([2]).

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5. L’ultima, radicale “revisione” dell’art. 14 è il d. l.vo 30 giugno 2016, n. 127, adottato in attuazione dell’art. 2 della l. 7 agosto 2015, n. 124, che aveva conferito al Governo numerose deleghe in tema di riorganizzazione delle amministrazione pubbliche.
Nonostante il suo impianto formale, sostanzialmente lineare, la normativa che con questo decreto legislativo viene immessa nell’ordinamento è molto impegnativa. Il suo art. 1, co. 1, modifica radicalmente l’art. 14 della l. n. 241 del 1990, investendone anche il primo comma, rimasto fino allora invariato. Anzitutto introduce tre “categorie” di conferenza di servizi, se così ci si può esprimere: istruttoria, l’una, decisoria l’altra, preliminare la terza. La legge dispone che la conferenza istruttoria può essere indetta dall’ammini-strazione procedente quando lo ritenga opportuno “per effettuare un esame contestuale degli interessi pubblici coinvolti in un procedimento amministrativo o in più procedimenti connessi, riguardanti medesime attività o risultati”.
Alla conferenza decisoria sono dedicate righe e righe dell’art.1. Dice la legge che essa è sempre indetta dall’amministrazione procedente, “quando la conclusione positiva del procedimento è subordinata all’acquisizione di più pareri, intese, concerti, nulla osta, atti di assenso, comunque denominati, resi da diverse amministrazioni”. Si consente che, quando l’attività di un privato sia “subordinata a più atti di assenso, comunque denominati”, da adottare in seguito a diversi procedimenti, questi possa chiedere la convocazione della conferenza. Si può ben dire che in sostanza si è cercato di definire tutti i possibili interventi, collegamenti, coordinamenti, necessari per decidere.
In quest’ottica si colloca una nuova figura di conferenza di servizi, la conferenza preliminare, introdotta dal co. 3 dell’art. 1 del d .l.vo n. 127/2016. Alle sue parole si deve dedicare la massima attenzione. L’amministrazione procedente (di cui non è chiaro il criterio da seguire per definirne l’identità) su motivata richiesta dell’interessato può indire una conferenza preliminare, finalizzata a indicare al richiedente, prima della presentazione di un’istanza o di un progetto definitivo, le condizioni per ottenere i necessari pareri, intese, concerti,nulla osta, autorizzazioni, concessioni o altri atti di assenso..”.

Note

2.  La prima modifica venne dopo tre anni, dalla l. 24 dicembre 1993, n. 537. Il comma 12 dell’art 2 l della l. n. 537 del 1993 correggeva una errore di stampa del co. 2: era stata stampata la parola “denominazioni” anziché “determinazioni”. Di ben altro peso il co. 13: introduceva la competenza extra ordinem del Presidente del Consiglio: se la conferenza prevedeva l’unanimità per le decisioni, e questa non fosse stata raggiunta, si sarebbe potuto adire il Presidente del Consiglio, che avrebbe potuto decidere previa delibera del Consiglio dei Ministri, ovviamente su istanza dell’amministrazione capofila, l’amministrazione procedente. Pare evidente che la conferenza dei servizi, in sé e per sé, non fosse uno strumento amministrativo ad alto grado di efficienza, se addirittura il Presidente del Consiglio poteva essere chiamato a provvedere, previa delibera del Consiglio.
Un anno e mezzo dopo, l’art. 14 venne arricchito del co. 2 ter (d.l. 12 maggio 1995, n. 109, conv. l. n. 273/1995). Si disciplinava l’ipotesi che il cittadino avesse necessità del consenso di amministrazioni diverse. Diceva questa legge che la conferenza sarebbe stata convocata, “anche su richiesta dell’interessato”, dall’amministrazione preposta all’interesse pubblico prevalente. Nulla di più.
Si può ben dire che, due anni dopo,  la legge 15 maggio 1997, n. 127, abbia dato il la alle modifiche di sistema dell’art. 14. Con quattro commi dell’art. 17, apparentemente innocui, essa tracciava la strutturale fragilità della conferenza di servizi – ovvero, la sua strutturale incapacità di fungere da strumento procedimentale di decisione. Si va ben oltre con il 5° comma dello stesso art.17: nella legge madre del procedimento amministrativo, la l. n. 241/1990, viene immesso l’art. 14 bis, che forse intendeva dettare parametri per una disciplina di merito della conferenza di servizi.
La procedura tracciata dal primo e dal secondo comma dell’art. 17 di questa legge l. n. 127/1997 (che sono i co. 2 bis e 3 bis dell’art. 14,  l. n. 241/1990) può essere così riassunta: nella prima riunione della conferenza si decide il termine entro cui si può pervenire ad una decisione. Se questo non accade, perché vi è dissenso, l’amministrazione procedente può decidere di concludere positivamente il procedimento, dandone comunicazione niente meno che al Presidente del Consiglio, se si contrappongono amministrazioni statali; al presidente della regione o ai sindaci, negli altri casi. Decorso il termine di 30 giorni senza provvedimento di sospensione – assunto dal Consiglio dei ministri, dal consiglio regionale o comunale – la determinazione è esecutiva: si noti, “esecutiva”, non definitiva.
Attraverso un nuovo co. 4  immesso nell’art. 14  della l. n. 241/90 dal co. 3 dell’art.17, l. n. 127/1997,  viene affrontato il problema della tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, del patrimonio storico-artistico e della salute dei cittadini. Purché non ci sia stata già una valutazione negativa di impatto ambientale in base a certe norme tecniche, l’ammini-strazione procedente può chiedere “una determinazione di conclusione del procedimento” al Presidente del Consiglio dei ministri, previa deliberazione del Consiglio.
Infine, il co. 4 bis (dettato dall’art. 4 della l. n. 127/1997) prevede la possibilità di convocare la conferenza di servizi per l’esame contestuale di più procedimenti. La legge detta qui norme semplici e ragionevoli.
Poco più di un anno dopo, la l. 16 giugno 1998, n. 191, affronta in chiave operativa le vicende della conferenza: in caso di sospensione, dice l’art. 2, co. 28 (che modifica l’art. 14, co. 3 bis, della legge fondamentale), essa può pervenire entro trenta giorni ad una decisione che tenga conto delle osservazione del Presidente del Consiglio; decorso inutilmente questo termine, la conferenza è sciolta. Sembra superfluo osservare che la sola idea di attribuire al Presidente del Consiglio un ruolo puramente amministrativo, non vincolante, per una struttura operativa di rango assolutamente inferiore, testimonia la strutturale inefficienza della conferenza.
Un nuovo intervento si ebbe con la l. 24 novembre 2000, n. 340, il cui art. 9, co. 1, due anni e mezzo dopo la legge del 1998, modificò l’art. 14. Non si può parlare di vere modifiche o evoluzioni. Sembrano più ritocchi o semplificazioni. Così, il 1°, il 2° ed il 3° comma in qualche modo semplificano o chiariscono i motivi, le situazioni, i promotori della conferenza. È un saggio sforzo di semplificazione, senza, parrebbe, novità.
Anche la celebre l. 11 febbraio 2005, n. 15, che investì l’intero sistema del diritto amministrativo, o quasi, si occupò della conferenza di servizi. È la legge con cui si pensò di privatizzare il regime giuridico dell’azione amministrativa, senza per altro aggiungere alla diversità formale delle procedure alcun elemento tipico del diritto civile, quale, prima tra tutti, è la simbiosi di libertà e responsabilità. Comunque venne adottato un corpo di norme di grande peso per il diritto pubblico. La l. 15/2005 praticamente ristrutturò l’art.14 della l. n. 241/1990, restituendogli un approccio rigoroso. In sintesi: se in un procedimento amministrativo era coinvolta una molteplicità di interessi pubblici, l’ammi-nistrazione procedente avrebbe di regola indetto la conferenza: dunque, non sempre. In effetti, la conferenza di servizi avrebbe sempre dovuto essere indetta quando l’ammini-strazione procedente, che doveva ottenere intese, concerti, nulla osta di altre amministrazioni, non li conseguiva, in varie forme, ivi compreso il dissenso di qualche amministrazione. Possono essere coinvolti più procedimenti connessi; qualsiasi amministrazione cointeressata in questo contesto procedimentale può richiedere la conferenza. Non sono secondari alcuni altri punti: se l’attività di un privato è soggetta a consensi amministrativi, egli può chiederne la convocazione all’amministrazione competente per l’adozione del provvedimento finale. Regole coerenti con queste che si sono viste valgono per le concessioni di lavori pubblici; sembra difficile pensare che, nel vigore di questa legge, la conferenza di servizi non fosse invocabile in tutte le situazioni che richiedevano la presenza di più amministrazioni.
Trascorrono altri cinque anni senza interventi. Solo l’art. 39 del d.l. 31 maggio 2010, n. 78, conv. in l. 30 luglio 2010, n. 122  modificò i commi 1 e 2 dell’art. 14. La modifica è minimale; non merita riassunti.

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