Azione amministrativa e procedimento. De-costruzione e prove di ristrutturazione. Bari, 13 marzo 2017. Presentazione del Convegno

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I temi trattati in questo Convegno dai relatori illustri che ho l’onore di presentare entrano nello scrigno del diritto amministrativo che ormai da oltre venticinque anni è rappresentato dal procedimento di formazione del provvedimento.
Nell’agosto 1990 la dottrina celebrò la vittoria di una lunga battaglia e Mario Nigro, esempio di giurista meridionale profondo e colto, guidò una Commissione di giuristi a sottrarre dall’incertezza tipica delle evoluzioni pretorie del diritto giurisprudenziale le fondamenta di un diritto amministrativo in rapida crescita, componendo un complesso organico di norme che servono ad un tempo per ottenere il miglior funzionamento degli uffici rispetto alla pretesa pubblica al buon andamento che si legge nell’art. 97, co. 2 della Costituzione; e ad offrire garanzie anzitutto di partecipazione e pubblicità al cittadino, limitando con chiara disciplina la discrezionalità amministrativa mediante una scansione che va dall’obbligo generale di motivazione alla sua definizione tecnica fino alla trasparenza ed al diritto di accesso.
Tra le norme del primo tipo v’è l’art. 14 sulla Conferenza di servizi, modulo istruttorio e decisorio innovativo che ha ormai subito, com’è noto, svariate decine di modificazioni.
Sul diritto di accesso ai documenti era pronta da tempo una proposta di legge chiara e precisa, che tuttavia i Governi della Repubblica non avevano fretta di tradurre in legge: era infatti un cavallo di Troia, che avrebbe provocato molte limitazioni alla libertà di amministrare a piacimento.
L’occasione della normativa sul procedimento fu colta opportunamente per inserire quelle norme in quanto orientate a favorire la partecipazione nella parte finale della legge, il capo V.
La pregnanza di norme di questo genere, come di quelle sul novissimo diritto d’accesso, cui si aggiunsero con la l. 15/2005 per la prima volta norme sul provvedimento e la sua crisi, ha indotto il legislatore a continui aggiornamenti e riforme.
Il primo relatore che disegnerà il cantiere aperto da un quarto di secolo è Guido Corso, un maestro che non ha bisogno di presentazione e che ci onora con la sua partecipazione in questo Convegno nell’Università di Bari Aldo Moro.
In realtà, il procedimento amministrativo è un luogo di lavori in progress –forse più spesso backtracking– avviati dal 1990, che la l. 7.8.2015, n. 124 non porta a compimento: anzi, con l’intervento di Corte cost. 25.11.2016, n. 251, il procedimento torna in laboratorio seguendo il parere del Consiglio di Stato almeno in ordine alla “sanatoria” necessaria per attuare il subprocedimento legislativo dell’intesa (non del parere) con le Regioni.

Sulla relazione di Corso si innesta quella del consigliere di Stato Giancarlo Montedoro, giurista insigne di origine barese, autore di pubblicazioni fondamentali per la comprensione del diritto, che nella sua relazione illustra il metodo del legislatore (ad es., della riforma permanente), cui si giustappone l’analisi della dottrina nella “storia” del procedimento.
Si vede con chiarezza il collegamento alla tematica trattata nella prima relazione ed il suo sviluppo prezioso nella seconda.
La terza relazione di questa mattina è affidata ad Aristide Police, giurista facondo, giovane maestro, che illumina dall’alto della Torre Vergata la dottrina del diritto amministrativo.
La nullità dell’atto amministrativo e la casistica relativa è tema di alta dommatica, trattato da Alberto Romano nel suo prezioso saggio.
Police, da par suo, non ha manifestato esitazione alcuna nella scelta di un tema di questo genere.
Segue il tema spinoso della Conferenza di servizi, quale esempio di de-strutturazione dell’edificio del procedimento fonte di garanzie.
La relazione di Annamaria Angiuli, prima cattedra di Diritto amministrativo nel Dipartimento di Giurisprudenza di questa Università, è critica sulla nuova disciplina della Conferenza, come risulta dalla parziale ripresa dello stesso titolo del Convegno.
Dopo una sosta, l’avv. Fulvio Mastroviti, vicepresidente dell’UNAA, affronta l’argomento su Trasparenza amministrativa e accesso civico, ormai intriso d’interesse politico, tema che la dottrina, ne è testimonianza il saggio accurato di Anna Romano nel volume sull’Azione amministrativa, riesce a riportare nel territorio del diritto, data la rilevanza dell’argomento tra i principi generali dell’attività amministrativa in favore della partecipazione del cittadino alla cosa pubblica e della trasparenza.
Dopo gli interventi, che vedono una preziosa sintesi dei problemi dell’attività amministrativa oggi espressa da un maestro come Alberto Romano, è Fabio Merusi a concludere il Convegno, onorandolo con la sua lucida e si deve dire rara capacità di critica costruttiva che esprime un livello scientifico nel diritto amministrativo, e non solo, difficilmente raggiungibile.

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Al Convegno sono presenti gli autori di una pubblicazione di saggi scientifici, coordinata da Alberto Romano, su L’azione amministrativa.
Si tratta di un volume di oltre mille pagine, edito nel 2016 sul procedimento e sul provvedimento amministrativo, in commento alla l. 7 agosto 1990, n. 241, con le connesse modificazioni sino alla l. 7 agosto 2015, n. 124, che almeno dovrebbe essere servita a ridurre per il futuro la sequela delle novelle (in disparte le conseguenze sulla legge delega, derivanti dalla sentenza Corte cost. n. 251/2016).
Carattere scientifico di ciascuno degli undici saggi, vere e proprie ricerche con radici mai superficiali ma profonde, nella dommatica -rivisitata sempre con aggiornamento critico- del diritto amministrativo.
Felice scelta, dunque, quella di un gruppo di studiosi che hanno voluto approfondire e riprendere il tema fondamentale dell’azione amministrativa all’interno delle norme organiche sul procedimento: dalla de-costruzione operata dal legislatore nei confronti di quella chiara normativa parlamentare del 1990 agli studi orientati dalla guida ideale e pratica di Alberto Romano.
Seguendo l’esempio del maestro autore del saggio sulla nullità del provvedimento, dieci giuristi hanno pubblicato insieme a lui un mirabile commento alla legge sul procedimento amministrativo, entrando in argomento mediante l’ampio accesso sistematico offerto dalla nozione generale di “azione amministrativa”[1].
La pluralità delle voci, valore assoluto in sé, non ha implicato difficoltà di coordinamento dell’opera «perché tutti hanno un’impostazione scientifica comune», dunque si tratta di «saggi sistematici nel senso: ricondotti per quanto possibile a sistema»[2][3].

I.      Le norme di cui all’articolo primo, oggi suddiviso in quattro commi, della legge fondamentale sul procedimento lasciano emergere proprio i principi generali dell’azione amministrativa.
Ad ognuno di quelli esplicitati nel testo positivo, nonché a quelli connessi perché consequenziali, è dedicato un saggio monografico approfondito quanto diffuso di Francesco De Leonardis, un’opera insigne in sé conclusa, degna janua di un magnifico edificio di cultura giuridica che è l’intero volume sull’azione amministrativa.

II.      Su temi come la conclusione del procedimento (a. 2), il responsabile del procedimento e l’istruttoria (a. 4-6) i poteri cautelari della p.A. (a. 7), il preavviso di rigetto di cui all’art. 10-bis, la dichiarazione sostitutiva della certificazione (a. 18), l’art. 21-octies in tema di annullabilità del provvedimento, infine l’atto di notorietà (a. 30), Paolo Lazzara si esprime con l’analisi di sei istituti del procedimento amministrativo diversi e di diverso peso, ma legati dal fil rouge dell’emersione delle garanzie in concreto per il cittadino partecipante o comunque entrato in rapporto con la p.A.
La forza persuasiva espressa nel saggio affidato a Lazzara corrisponde qui al suo impegno generale di ricerca costante, coerente e sempre espresso con estrema chiarezza ed efficacia.

III.      Alessandro Cioffi espone un quadro composto da quattro argomenti centrali nel procedimento amministrativo: il dovere di provvedere (a. 2) -tema classico già trattato in una sua monografia di successo nella disciplina, qui approfondito nel confronto con la discrezionalità amministrativa, in particolare nell’an-, la motivazione del procedimento (a. 3), il conflitto d’interessi (a. 6-bis) e la disciplina dei provvedimenti concessivi di vantaggi economici (a. 12); argomenti affrontati con l’acume dello studioso dalla tenacia perenne che caratterizza la linea e la prosa giuridica di Cioffi, sempre alla ricerca di nuova sostanza nel sistema del diritto amministrativo continuamente aggiornato ed inverato in tutte le sue opere.

Anche qui un saggio articolato su temi omogenei e di grande interesse.

IV.      Maria Laura Maddalena è impegnata sulle conseguenze anche risarcitorie per il ritardo della p.A. nella conclusione del procedimento (a. 2-bis), nonché nel difficile tema delle ipotesi tipiche della nullità del provvedimento (a. 21-septies).
L’analisi di Maddalena, prestigioso magistrato amministrativo, autrice di saggi di indiscusso valore, è coraggiosamente inoltrata a partire dal danno da ritardo, tema abbastanza consueto, ormai, nelle corti amministrative, alla casistica principale della nullità provvedimentale, che solo una vera studiosa continuamente a contatto con queste problematiche in sede giurisdizionale, ma dotata soprattutto di vera sensibilità scientifica, poteva affrontare in profondità.

V.     Dopo un’analisi sul significato dell’esclusione di alcuni atti governativi dall’obbligo di motivazione (a. 3), Maria Chiara Romano, giurista strutturata mirabilmente nella ricostruzione critica e aggiornata degli istituti classici del diritto amministrativo, imposta ed esaurisce da par suo il tema della partecipazione al procedimento amministrativo, analizzando l’interesse partecipativo dal punto di vista sostanziale, la relativa pretesa come diritto soggettivo (a. 7), le modalità ed i contenuti della comunicazione di avvio (a. 8), l’intervento nel procedimento anche dei portatori degli interessi diffusi (a. 9) ed i diritti dei partecipanti (a. 10).
Anche sugli accordi integrativi (a. 11) e sulle specifiche discipline della partecipazione esclusa, o concernente i procedimenti in materia ambientale, quelli avviati dalle autorità amministrative indipendenti e dei procedimenti tributari.
La trattazione organica sulla partecipazione di Maria Chiara Romano si colloca, dunque, al centro dello studio del procedimento.

VI.     Fulvio Costantino, amministrativista studioso e colto, affronta una varietà di temi: dall’uso della telematica nella p.A. (a. 3-bis), all’efficacia dei provvedimenti limitativi della sfera giuridica dei privati (a. 21-bis), all’esecutorietà del provvedimento (a. 21-ter), all’efficacia ed esecutività (a. 21-quater), sulla revoca (a. 21-quinquies) -uno dei temi più classici della sistematica amministrativa-, sull’annullamento d’ufficio e sulla convalida (a. 21-nonies).
Costantino tesse, con coerenza e fluidità di argomentazione, la ricostruzione critica del quadro generale delle “disposizioni sanzionatorie” poste in ordine sparso dal legislatore nella novella del 2005 alla l. 241/1990.

VII.     Tra queste disposizioni il legislatore colloca, nell’art. 21-sexies, per ultimo, il recesso dal contratto dell’Amministrazione. Questo articolo fa parte del Capo IV-bis, rubricato “Efficacia ed invalidità del provvedimento amministrativo, revoca e recesso”.
Il tema, che induce a definire il rapporto tra interesse pubblico e diritto contrattuale del contraente privato è trattato con efficacia e precisione da Federico Mazzella, avvocato amministrativista di ottima scuola.

VIII.    Il tema centrale concernente la “nullità del provvedimento amministrativo”, notoriamente “sgradito” alla dottrina tradizionale -che a lungo è riuscita a ridurre le fattispecie della nullità, difficilmente giustiziabili dal giudice amministrativo, a quelle dell’annullabilità, giustiziabili- è affrontato e svolto in chiave critica rispetto alle formule legislative che non sempre riescono a distinguere, con adeguata aderenza ai principi dommatici, il regime della nullità rispetto a quello dell’annullabilità del provvedimento amministrativo.
Il saggio magistrale del professore emerito Alberto Romano, un giurista la cui dimensione si percepisce quando si constata che temi definibili come generali dell’ordinamento amministrativo non possono essere oggetto di utile ricerca scientifica senza aver confrontato le proprie opinioni con le teorie fondamentali espresse nella dottrina di Alberto Romano, esaurisce un argomento irto di difficoltà, ma pur ormai tradotto in diritto positivo con norme processuali assai limitative del diritto di ricorso e norme tuttora sfuggenti come quelle che rinviano agli “altri casi previsti dalla legge”.

IX.     Il Capo V della l. 241/1990, dedicato, com’è noto, all’accesso ai documenti amministrativi, comprende scritti di commento critico di Anna Romano e Maria Grazia Della Scala.
La prima, avvocato amministrativista assai nota nell’ambiente del Consiglio di Stato per la sua preparazione, offre un’ampia trattazione sulle definizioni e soprattutto sui principi in materia di accesso (a. 22), quindi diffondendosi con un’analisi approfondita sull’ambito di applicazione del relativo diritto (a. 23), sui casi nei quali l’accesso è precluso (a. 24), sulle modalità di esercizio del diritto (a. 25), nonché sui ricorsi contro i dinieghi opposti all’accesso.
Biblioteche scritte su questi temi trovano finalmente un’assai opportuna sintesi nelle riflessioni e nelle chiare conclusioni dell’A.
Anche gli aspetti propriamente processuali sono trattati con chiare sintesi e proprietà concettuale.

X.     Essi sono ripresi da Maria Grazia Della Scala con riferimento al CPA e prima ancora al fondamentale obbligo di pubblicazione della relazione generale della CADA (Commissione per l’accesso ai documenti amministrativi), il cui ruolo, a differenza di quello del difensore civico, risulta ormai rafforzato ed utile con funzioni svolte in regime di chiara neutralità, nonostante la sua collocazione governativa presso il Presidente del Consiglio.
Non molto diversa la disciplina concernente la CADA (indipendente per natura, come ritiene Della Scala) da quella propria delle autorità amministrative indipendenti, ma priva rispetto a queste di poteri decisori, ordinatori, sanzionatori e sostitutivi.
Su di essa l’A. si sofferma nel commento dell’art. 27, non tralasciando alcun aspetto dell’interessante attività di organizzazione del subsistema della conoscenza della produzione di atti amministrativi da parte di tutti gli organi pubblici.
Anche in merito all’attività consultiva, la Della Scala non manca di approfondire, con il suo inesorabile metodo della completezza assoluta, dal parere paragiurisdizionale reso dal Consiglio di Stato in sede di procedimento di ricorso al Presidente della Repubblica, fino alle valutazioni tecniche che ritrovano il ruolo di base che è stato loro sempre riconosciuto in concreto nell’attività della p.A.

XI.     Si deve ad Elisa Scotti un saggio sistematico sull’ampio tema della conferenza di servizi (a. 19), istruttoria e decisoria, trattato sin nei particolari dei suoi camaleontici e continui mutamenti di colore, cioè di metodo e di finalità.
Un metodo raffinato e un’impostazione assai chiara di una tematica davvero difficile e ad un tempo legata a scelte politiche puntualmente individuate si rilevano a piene mani nel saggio critico della prof. Scotti e criticamente commentate.
Anche il tema assai delicato del silenzio-assenso nel rapporto tra amministrazioni pubbliche dirette ed indirette (a. 17-bis) e tra p.A. e cittadini (a. 20), nonché il tema, ricco di risvolti dommatici e pratici, della dichiarazione di inizio attività – scia (a. 19) sono oggetto di trattazione sistematica, che si giova del metodo, comune del resto a tutti gli altri autori, concernente la ricerca dei precedenti approdi dottrinari e giurisprudenziali e che torna sull’obbligo di provvedere, costituente, come abbiamo visto, un tema ormai comune nell’amministrazione contemporanea.

Per concludere, si tratta di una splendida offerta dottrinale di veri e propri saggi, posti oggi al servizio della scienza del diritto amministrativo[4].

Note

1.  ALB. ROMANO (a cura di), L’azione amministrativa, Giappichelli Editore, Torino, 2016.

2.  V. Presentazione di Alberto Romano.

3.  A sua volta, un “gruppo storico” di amministrativisti dell’Università di Bari ha inteso cogliere sommessamente l’occasione dell’invito alla riflessione che scaturisce dal volume indicendo un Convengo per affrontare, nella prospettiva pluralistica consueta, i temi che sono apparsi tra i più rilevanti e, ad un tempo, problematici.

4.  Undici autori:
1. prof. Alberto Romano emerito di Diritto amministrativo, Università di Roma La Sapienza
2. prof. Alessandro Cioffi associato di Diritto amministrativo idoneo a cattedra, Università del Molise
3. prof. Fulvio Costantino professore a contratto di Diritto amministrativo idoneo alla II fascia, Università di Macerata
4. prof. Francesco De Leonardis ordinario di Diritto amministrativo, Università di Macerata
5. prof. Maria Grazia Della Scala aggregata di Diritto amministrativo idonea alla II fascia, Università di Roma La Sapienza
6. prof. Paolo Lazzara ordinario di Diritto amministrativo, Università di Roma Tre
7. cons. Maria Laura Maddalena giudice amministrativo
8. avv. Federico Mazzella avvocato amministrativista
9. avv. Anna Romano avvocatessa amministrativista
10. prof. Maria Chiara Romano associata di Diritto amministrativo idonea a cattedra, Università di Roma La Sapienza
11. prof. Elisa Scotti associata di Diritto amministrativo idonea a cattedra, Università di Macerata