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Considerazioni e divagazioni sul correttivo al codice degli appalti e il project financing

di - 14 Giugno 2017
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Se per esempio Cassa depositi e Prestiti e Agenzia del Demanio, la mano sinistra e la mano destra del MEF nel settore degli immobili pubblici, dove l’una non sa quello che fa l’altra, costituissero un unico archivio, una unica “stanza di compensazione” per tutto il patrimonio immobiliare pubblico, compreso quello degli enti locali e delle partecipate, sarebbe già un enorme passo avanti nel contributo alla creazione di valore del nostro sciagurato Paese.

6. Il Progetto di Fattibilità
Adesso si chiama Progetto di Fattibilità.
In tutto il mondo continuano a chiamarsi Studio di Fattibilità da un lato e Progetto Preliminare dall’altro (o Master Plan o Concept o Progetto di Massima, come vi pare, l’importante è che abbia certe caratteristiche). Da cosa nasce questa necessità di voler “incrociare” due documenti sostanzialmente diversi come si fa con un bassotto e un segugio? Io credo fondamentalmente che dipenda dal fatto che da quando è stato introdotto ufficialmente il concetto di Studio di Fattibilità nel sistema degli appalti in Italia, e cioè dai primordi della Merloni, nessuno sia mai stato veramente in grado di codificare che cosa sia uno Studio di Fattibilità, perché non è mai entrato a fare veramente parte della nostra cultura, per cui alla fine qualcuno ha pensato: sai che facciamo? Fondiamolo col Progetto Preliminare, così tutto diventa più “unificante”: mettiamo cioè insieme uno strumento ben delineato e definito nei suoi contenuti, il Progetto Preliminare (come era nel Regolamento Attuativo) con uno strumento non codificato e articolato nei suoi contenuti.
Il risultato è che se già prima c’era una bella incertezza nel definire (e quindi valutare) i contenuti di uno Studio di Fattibilità, ma se non altro era confinata ad esso, ora la confusione sarà totale e riguarderà anche il Progetto Preliminare, che bene o male una sua messa a fuoco negli anni l’aveva raggiunta.
Secondo voi qual è il motivo di questo bel pasticcio? Io una idea me la sono fatta.
Ricordiamo intanto che in questa sede ci stiamo occupando di quella parte del Codice che dovrebbe trattare in un modo o nell’altro il coinvolgimento del capitale privato nella realizzazione di opere pubbliche (me la cavo così, perché confesso che nel momento di dare una definizione alla frase precedente non sapevo più se definirla col nome di concessioni, di Partnership Pubblico Privata o di Finanza di Progetto).
Per trovare un accenno al Progetto di Fattibilità in questa sezione dobbiamo andare a spulciare al comma 2 dell’art. 183, quello che si occupa della Finanza di Progetto.
Per trovarlo in altre sezioni del Codice bisogna risalire di 160 articoli, fino ai commi 5 e 6 dell’art. 23.
Nella sezione III, quella dedicata alle concessioni, non ve ne è altra traccia.
Dopodiché sono andato a cercare quali fossero le condizioni progettuali di pubblicazione di un bando che prevede la partecipazione del capitale privato. Nella sezione delle concessioni non ho trovato nulla.  Sono passato alla sezione IV, Partenariato Pubblico Privato e al comma 1 dell’art. 180, scopro che, cosa peraltro anticipata al comma 1, ultimo periodo dell’art. 59, il contratto di PPP può avere ad oggetto “anche” la progettazione di fattibilità e quella definitiva. Il mio entusiasmo viene subito brutalmente smorzato dalla lettura del Correttivo, dove lapidariamente si sopprime questa possibilità.
Passo all’art. 181 e finalmente trovo quello che faticosamente cercavo dall’art. 59 in poi: le procedure di affidamento. E qui, al comma 2, scopro che “le amministrazioni aggiudicatrici provvedono all’affidamento dei contratti ponendo a base di gara il Progetto Definitivo…”.
Ma di quali contratti stiamo parlando, visto che siamo nella sezione del PPP? Anche di quelli relativi alle concessioni di costruzione e gestione? Evidentemente sì, perché nell’apposita sezione non se ne fa cenno e in qualche modo la modalità di affidamento di queste concessioni andrà pure regolato.
Vado oltre e arrivo all’art. 183, il mio preferito, quello della Finanza di Progetto. Qui vi sono due opzioni:

  • La prima, al comma 2, dove la P.A. predispone il Progetto di Fattibilità e pubblica un bando di gara;
  • La seconda, al comma 15, dove gli operatori privati possono spontaneamente avanzare proposte corredate di Progetti di Fattibilità (e questa è l’unica parte del Codice dove esiste una modalità in cui il privato ha la facoltà di predisporre tutti i vari gradi di progettazione).

Se saltiamo a piè pari al comma 6 dell’art. 187, quello che parla di leasing nelle OOPP, si dice che “la stazione appaltante (anche questo fatto di chiamarle una volta amministrazioni aggiudicatrici e una volta stazioni appaltanti non rende facile la vita al lettore) pone a base di gara almeno un Progetto di Fattibilità e l’aggiudicatario provvede alla predisposizione dei successivi livelli di progettazione e all’esecuzione dell’opera.
All’art. 188, dove si parla di contratto di disponibilità, al comma 3 si ribadisce che il “bando di gara è pubblicato…ponendo a base di gara il Progetto di fattibilità” e omettendo di dire “almeno”.
Insomma, al privato, che dovrà realizzare l’opera di tasca sua contando di rientrarvi solo con l’esercizio della gestione (fatta eccezione naturalmente delle situazioni in cui il pubblico corrisponde un canone di disponibilità pieno – e qui torniamo all’affermazione di qualche pagina fa, dove la spesa in conto capitale viene magicamente tramutata in spesa corrente) non resta che esercitare un completo controllo sul proprio futuro (cioè fare il progetto sin dalle primissime fasi) solo nella modalità Promotore (art. 183, comma 15).
Quindi, in definitiva e riassumendo, nel Codice degli Appalti, anche in quella parte che si dovrebbe preoccupare di incentivare l’intervento del capitale privato, con l’esclusione del Project Financing (e non è detto che in un futuro non troppo lontano non si riesca a mettere mano anche a tale scandalosa libertà che ancora si è lasciata al privato) alla Pubblica Amministrazione spetta comunque il compito di fare il progetto di fattibilità.
Perché ti accalori tanto? Potrebbe dire qualcuno. Perché in una strategia di sviluppo del territorio, funzione a cui lo Stato ha abdicato da tempo, lo Studio di Fattibilità (lo chiamo così proprio per distinguerlo dal fantomatico Progetto di Fattibilità) è forse lo strumento più importante di tutti. Ed è tanto più importante (abbinato quell’altro strumento misterioso e semitrascurato: “il quadro esigenziale”) per quella modalità di realizzazione di un’opera, privata o pubblica poco importa, in cui il fattore critico di successo è costituito non tanto nel riuscire a farla quanto nel gestirla negli anni successivi.
Lo Studio di Fattibilità, ancor prima di cominciare a dimensionare e delineare le forme di un’opera, ha il delicatissimo compito di individuare se l’opera:

  • Soddisfa un’esigenza del territorio e quanto è vasto questo territorio (il bacino d’utenza);
  • Per quanto tempo è in grado di soddisfare l’esigenza del territorio prima di diventare obsoleta, esaurendo la sua utilità marginale;
  • È compatibile con la situazione geologica, ambientale, storica e antropologica del territorio in cui si insedia;
  • È sostenibile dal punto di vista economico-finanziario e per quanto tempo lo sarà;
  • Risponde, una volta appurati i punti precedenti ai requisiti di cantierabilità e in che tempi;
  • È (in definitiva) bancabile. Già, perché se un’opera non è bancabile non si fa, perché nessun operatore economico fosse anche il più ricco del mondo, immobilizza le proprie risorse (l’equity) per una percentuale superiore al 30-35, il resto è immancabilmente leva finanziaria;
  • Con l’occasione, visto che se ne è parlato in precedenza, ci aggiungerei anche un tema che in realtà sarebbe peculiare del nostro territorio: se nel processo di realizzazione dell’opera il solo finanziamento privato non fosse sufficiente, studiare già nella feasibility la possibilità di far concorrere la valorizzazione e la cessione di uno o più cespiti immobiliari pubblici disponibili, anche non necessariamente vicini all’area dell’opera da realizzare, sarebbe veramente una bella novità.

Questi pochi punti contengono un mondo di approfondimenti che il nostro Codice sfiora appena e il cui sviluppo è improbabile che possa essere affrontato dalla Pubblica Amministrazione, non voglio dire per mancanza di professionalità, per non offendere nessuno, ma se non altro per la mancanza di risorse finanziarie adeguate.
Invece il Codice, senza approfondire l’argomento, carica sulle spalle della P.A. l’onere di svolgere il Progetto di Fattibilità nei 6/7 delle modalità di affidamento lavori.
Perché il Codice trascura una fase così importante del processo di sviluppo delle OOPP con la partecipazione del capitale privato?
Perché, una volta di più, tutto nasce dal solito vecchio peccato originale di avere voluto innestare tutto il variegato mondo della partecipazione del capitale privato nelle opere pubbliche dentro il regime degli appalti, dove l’attenzione del legislatore si concentra tutta sulla fase dell’esecuzione e non su quella della gestione (andarsi a leggere a questo proposito, per avere una conferma, l’art. 170 – siamo in pieno regime di concessioni – e cercare, invano, un qualche riferimento alla dimostrazione di avere una solida e attestata capacità gestionale).
Se così non fosse stato, lo Studio di Fattibilità sarebbe, come è in altri paesi, uno degli strumenti più importanti di tutto il processo di sviluppo, non solo di un’opera, ma di crescita di un territorio e di creazione del valore, cioè di quella famosa ricchezza che al nostro Paese fa tanto ribrezzo.

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