La questione è quindi quella di dare uno statuto nuovo alla variante e più in generale alla cosiddetta «urbanistica per operazioni», nozione più precisa anche se meno usata, di quella di «urbanistica di progetto» e/o «per progetti»[6].
Il caso, di grande attualità, della realizzazione dello stadio della Società Sportiva Roma Calcio a Roma, può illuminare su molti punti della problematica[7].
Sono note le vicende del progetto reso possibile dall’art. 1, commi 303-306, l. n. 147/2013 (legge finanziaria), che consente ad una società di calcio di proporre la realizzazione di una struttura di sua proprietà per la pratica di questo sport a patto che l’operazione sia in «equilibrio economico».
Vale a dire che non gravi sulle finanze pubbliche.
La proposta viene valutata dal comune competente sotto tutti i profili; in particolare l’«impatto» che questa avrà sulla situazione di fatto e quella di piano.
Quindi l’opera dovrà essere «inserita» nel piano, previa una variante, con tutto quello che precede e consegue alla sua approvazione.
Molto probabilmente dalla valutazione potrà emergere la necessità che l’opera debba essere resa compatibile con lo stato di fatto e con il contesto programmatico per mezzo di altri interventi qualitativamente e ulteriori quantitativamente rispetto a quelli già previsti dal proponente, ma sempre compatibili con il cosiddetto «equilibrio economico», per quanto riguarda l’accessibilità, l’ambiente, ecc. Senza conti cioè per la collettività.
Chi fa fronte ai maggiori costi di questi interventi?
È a questo punto che si può determinare lo scambio tra potere di piano e trasformatore. Quest’ultimo si potrà far carico dei maggiori costi, ma a condizione che l’intervento possa essere accompagnato da volumetrie aggiuntive per ospitare ulteriori attività economiche.
La legge citata esclude che si possano realizzare residenze[8]. Quindi solo ulteriori attività commerciali, uffici, ecc., rispetto a quelli già programmati con il piano urbanistico vigente oltre quelli esistenti e/o in corso di realizzazione.
Un problema in sé è quello della realizzazione delle opere di urbanizzazione che, superando la cifra di 5.225.000 €, dovranno essere messe a gara da parte dello stesso trasformatore, di fatto stazione appaltante[9].
Sull’entità di tali opere, nel caso di Roma, vi è poi la questione del cosiddetto «contributo straordinario» che il privato deve versare al comune nelle operazioni di trasformazione urbanistica: (art. 20 delle Norme Tecniche di Attuazione del PRG; il contributo è pari a 2/3 della valorizzazione, stimata secondo le modalità di calcolo definite nella delibera consiliare 128/2014)[10].
Ed è proprio la mancata attenzione all’impatto sulle previsioni di trasformazione/diritti edificatori già allocati, dal PRG vigente, prodotto dall’«entrata in campo» dei diritti edificatori ottenuti in controprestazione di opere pubbliche, che preoccupa e dovrebbe preoccupare il decisore pubblico, regolatore del mercato.
Nessuno ha finora rilevato esplicitamente questo impatto. Che sarà tale da alterare il mercato come regolato dal piano vigente, con conseguenza anche sul piano funzionale e morfologico della città[11].
Nel caso di specie, di fatto, si creerà una nuova polarità urbana, cioè una nuova «porzione di città», del tutto non prevista dal piano vigente, probabilmente molto più attrattiva e quindi maggiormente appetibile rispetto a quelle programmate dal PRG vigente.
Il caso della localizzazione del nuovo stadio è esattamente questo: oltre l’impatto immobiliare, ci sarà anche quello funzionale-morfologico. A distanza ravvicinata il piano vigente prevede una cosiddetta «centralità» (Acilia – Madonnetta), con lo scopo di riqualificare una parte della periferia sud di Roma.
Il nuovo intervento come interferirà con la previsione di realizzare questa centralità? Si tenga conto che dal 2008 ad oggi, data di approvazione del piano vigente, delle numerose centralità previste, praticamente nessuna è stata pienamente realizzata. Ciò a testimoniare non solo di una certa astrattezza di questa ipotesi programmatica, ma più in generale della debolezza del mercato immobiliare[12].
A completamento della riflessione sull’impatto della nuova consistente immissione sul mercato di diritti edificatori (nel caso equivalenti a 5-600.000 mc circa), si deve considerare l’aspetto della tassazione dei terreni già destinati a uffici ed altro previsti dal piano vigente. Soprattutto, ma in astratto non solo, quelli più vicini. Questi diritti di edificabilità potenziale, sono infatti tassati (d.l. 223/2006, convertito in l. n. 248/2006, “Visco-Bersani”), mentre i nuovi lo saranno solo a seguito dell’adozione della relativa variante.
Cosa potrà succedere il giorno che per effetto della nuova previsione perderà di valore quanto già programmato dal piano vigente: richieste di restituzione di tasse, cause per danno? Il tema degli «oneri negativi» – conseguenza della tendenza dei proprietari oramai molto diffusa a rinunciare ai diritti di costruire già loro assegnati -, che è già sul tavolo di molti comuni, dovrebbe far pensare prima di trattare con sufficienza questo problema, sempre più accentuato per via della persistente crisi economica che si riflette in quella edilizia.

4. Un nuovo statuto dell’urbanistica per operazioni e l’inversione del rapporto tra piano generale e piano attuativo, ovviamente passando per una profonda rivisitazione del piano generale
Ma, come dicono, ad esempio in Spagna, è inutile combattere contro le varianti: queste sono ad horas. Se così è, e non sembra proprio che possa essere diversamente, a meno di passare davvero ad una flessibilità del piano che renda possibile prendere decisioni in tempo reale: contrattazione e valutazione, anche d’impatto, diverrebbero la nuova forma piano[13]. Il superamento della necessità di ricorrere di continuo a varianti aveva ispirato la articolazione del vecchio piano regolatore generale della legge n. 1150/1942 in piano strutturale e piano operativo, proposta con le leggi urbanistiche delle Regioni, nella cosiddetta «seconda stagione».
Senza arrivare a questo, anche se l’uso esteso della interattività nella analisi della domanda e nella partecipazione del pubblico ai processi decisionali in urbanistica potrebbe un domani anche consentirlo: è evidente che si dovrebbero profondamente modificare gli statuti del piano e dei suoi strumenti attuativi, oltre quanto tentato da alcune Regioni con la ricordata articolazione in strutturale ed operativo del piano, in particolare lo statuto dell’«urbanistica per operazioni».

^Note

6.  Mi permetto di rinviare ai nostri lavori su tale problematica; in particolare in occasione di seminari e convegni ANCE. ↑

7.  Il vulnus al principio di concorrenza insito nell’operazione urbanistica che ha al centro la realizzazione del nuovo stadio della A.S. Roma Calcio, lo abbiamo già sollevato con alcuni articoli, scritti con Sergio Pasanisi su Il foglio: 22 giugno 2016: Un’idea per i sindaci: l’urbanistica non può fare a meno della concorrenza. Lo stadio della Roma, un caso di scuola; 24 febbraio 2017: Consigli a Virginia Raggi (e Beppe Grillo) per fare lo stadio.
Anche il Prof. Cesare Mirabelli, già presidente della Corte Costituzionale, ma con riferimento all’art. 62 del D.L. n. 50 del 24 aprile 2017 detto «manovrina», lo rileva nella intervista rilasciata alla Cronaca di Roma de Il Messaggero del 22 aprile 2017.
La stessa valutazione la fa Mario Ajello nell’articolo Quel regalo dello stadio acchiappa-voti. Pd e M5S folgorati sulla via di Tor di Valle, sempre su Il Messaggero del 22 aprile 2017.
Il citato decreto riforma anche l’istituto della conferenza dei servizi nell’approvazione delle varianti urbanistiche, sempre con riferimento agli impianti sportivi, ed amplia la gamma delle funzioni realizzabili, includendovi anche la residenza. Lo stesso decreto sembra considerare nel «progetto di fattibilità» anche le trasformazioni urbanistiche: si prevede infatti la sottoposizione di questo livello di progettazione a VIA e non, dati i contenuti tipici di un piano attuativo in variante, alla VAS.
Vedremo se in sede di conversione in legge si provvederà a correggere l’errore o se dovremo assistere a qualche nuovo contenzioso interno e/o nei confronti della UE. ↑

8.  Come anticipato nella nota 7, il D.l. 50/2017 che modifica l’art. 1, comma 304 della l. n. 147/2013, consente anche la realizzazione di residenze. ↑

9.  La problematica di attualità, per via del «nuovo» Codice dei Contratti, che affronta la questione, a mio parere senza risolverla, nell’art. 20 che sembra essere in netto contrasto con quanto ha sentenziato la Corte di Giustizia Europea proprio sul modo come affrontiamo la questione delle opere a scomputo; nonché in generale sulla questione della qualificazione delle stazioni appaltanti: anche il privato che bandisce una gara per opere di urbanizzazione deve avere quella qualificazione? ↑

10.  Di fatto di validità generale a seguito dell’art. 16, comma 4, lettera d-ter) del DPR 380/2001 sulla base della modifica del D.L. 78/2010, art. 14, comma 15, lettera f) e del D.L. 133/2014, art. 17, comma 1, lettera g) del D.L. 133/2014. ↑

11.  Implicitamente considera questo problema Rudy Ricciardi, Presidente di Federbeton, nella relazione su“Il livello di effettiva concorrenza nel mercato delle costruzioni, tenuta in apertura del Convegno su Regole, Concorrenza e Mercato. Le occasioni mancate per fa ripartire l’Italia, Roma, 21 giugno 2016. ↑

12.  Non solo non si realizzano le nuove “centralità” programmate ma non si riescono neanche a garantire le dotazioni territoriali presenti in quelle esistenti: vedi la Cronaca di Roma de Il Messaggero del 25 aprile 2017, dove si lamenta proprio lo stato di abbandono dell’esistente parco della Madonnetta, «polmone verde» di Acilia. ↑

13.  Su questo tema, insieme con altri, presentammo una ricerca che fu premiata, in un concorso indetto dalla Fondazione Aldo Dalla Rocca (1980), in materia di innovazioni urbanistiche. ↑

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