Intorno al processo amministrativo telematico1
1. Il processo amministrativo telematico, che entrerà in vigore il prossimo 1° luglio, suggerisce, se non addirittura impone, un duplice approccio. Il primo riguarda l’assetto lato sensu organizzativo del processo; il secondo le sue possibili conseguenze future, quelle che matureranno con il radicamento di un assetto telematico globale nel sistema storico della giustizia amministrativa.
È necessaria una breve premessa metodologica. Essa sta nella parola stessa, “telematica”. Come tutti sanno, “telematica” è l’integrazione di parole, “informatica” (e quindi gestione numerica di ciò che si osserva: ovvero, che si usa o studia), e “telecomunicazione”, comunicazione di dati a distanza. L’informatica consentiva un’elaborazione numerica del mondo fisico con i numeri 0 e 1– digitale appunto –; aveva quindi un impiego pressoché illimitato; le tecniche di telecomunicazione azzeravano lo spazio e le distanze umane. In un breve volgere di anni, questo nocciolo di autentica creazione scientifica e tecnica ha consentito di raccogliere, selezionare, gestire quantità semplicemente inimmaginabili di “dati” del mondo fisico, debitamente digitalizzati, a velocità infinitamente elevate.
L’applicazione di queste tecnologie al mondo giuridico non è semplice. Certo è banale finché si tratta di gestire dati puramente quantitativi, come ad es. l’anagrafe o le denunce dei redditi. Ma quando si passa a “territori” umani misti, in cui dati numerici si confondono con dati ad es. intellettuali o psicologici (non ancora esprimibili in numeri!), l’elabo-razione muta. Si arresta, per la serissima ragione che, ad oggi, mentre possono essere ben quantificati e quindi distinti “maggiore” e “minore”, questo non è dato per “migliore” e “peggiore”, salvo che, naturalmente, questi aggettivi siano riferiti a dati quantificabili (ad es., temperatura, resistenza all’usura etc. etc.).
Il punto cruciale emerge con queste brevi considerazioni. Noi oggi abbiamo, e tra poco più di un mese sarà operativo, un sistema telematico per la gestione a distanza del processo amministrativo. Lo stesso sistema è già in atto per tutti gli altri processi. Il sistema telematico di cui si parla, oggetto di questo convegno, coglie esattamente l’essenza di ciò che è gestibile digitalmente: non le idee e i pensieri, ma lo scritto. Lo scritto è riducibile infatti ad una successione di segni – lettere dell’alfabeto, numeri, interpunzioni – e quindi traducibile in testo numerico, digitale appunto.
Non vi è dubbio alcuno che questo sistema sia complesso, molto complesso. Proprio questa complessità rende il digitale pericoloso. Se un testo digitale cade nelle mani di un avversario senza scrupoli, nel giro di pochi secondi può renderlo illeggibile – o trasformarlo. È dunque giusto, essenziale, che il c.d. legislatore abbia dedicato cure di ogni genere per costringere chiunque voglia o debba essere parte in un giudizio di fronte ai TAR o al Consiglio di Stato a seguire ferree regole di protezione dei propri scritti e dei propri documenti. Questo costituisce una barriera reciproca molto forte, che consente l’avvio di un processo amministrativo digitale, senza carta, con sole interminabili stringhe di numeri.
2. In effetti, il cittadino è colpito dalla struttura del non insignificante numero di leggi, intervenute sul tema del processo amministrativo. È anzi colpito due volte. È del tutto insolito che un’unica materia, relativamente limitata, abbia suscitato un così vasto gruppo di leggi, regolamenti, delibere del Consiglio dei ministri. Questo è certamente il primo motivo di stupore.
Dopo un po’ di lettura, è colpito da un altro, singolare aspetto di questa legislazione. Si ferma alle porte del processo. Dice al lettore come dovrà essere raccolta e presentata la procura, come dovrà essere composto il fascicolo, digitale, naturalmente, come trasmesso al TAR o al Consiglio di Stato, che cosa dovranno farne le segreterie, e via discorrendo. È chiaro che non si faranno più depositi cartacei. Nessuno pensi però che la pressione del tasto di un computer sostituisca il camminatore – porti cioè direttamente ricorsi, documenti e memorie dallo studio alla sede del TAR o al Consiglio di Stato. Ai destinatari arrivano blocchi giganteschi di dati, trasmessi con la velocità della luce (300.000 km/secondo, merita ricordare) dal computer del mittente alla “centrale di inoltro” dell’operatore, che può essere in qualunque parte del mondo: da questa “centrale” le “carte” digitali vengono avviate a destinazione. Il computer del TAR o del Consiglio di Stato le riceve e, al proprio interno, le inoltra a destinazione, che varia secondo gli indirizzi digitali dati dal mittente – ad es., sezione e data di udienza per il deposito di documenti e memorie – o, in assenza di questi, come accade necessariamente per i ricorsi, in funzione della materia, identificata anch’essa digitalmente. È indispensabile ricordare che questi dati hanno la forma del numero, non delle lettere.
3. Un punto colpisce. Secondo la normativa oggi in vigore, dunque, la digitalizzazione e con essa la gestione telematica del processo amministrativo sembrano fermarsi alla prima porta, ovvero al primo livello che segue alla soppressione della carta. Anziché ricorsi, documenti, richieste di fissazione, memorie etc., tutti atti cartacei, alle segreterie arrivano file, costituiti da miliardi di numeri, in sostanza destinati ad essere ritrasformati in parole solo sui computer della segreteria e del giudice. Ma questa è una parte soltanto del processo amministrativo. Chiunque abbia qualche dimestichezza con il giudizio amministrativo sa bene quanti adempimenti lato sensu personali siano necessari e possano (e a volte debbano) essere decisi all’ultimo istante. Basti pensare alla fissazione delle udienze ed al loro svolgimento, vale a dire a quanto in esse può accadere: richieste istruttorie, di rinvio, cancellazioni dal ruolo, per non parlare della discussione orale. È certo un diritto dei difensori; non c’è alcuna regola che la disciplini. Solo la buona volontà di avvocati e presidenti riesce, ma non sempre, a raggiungere soluzioni equilibrate, sia nell’an, sia ratione temporis.
Sarebbe sanissimo se tutti, due o tre giorni prima dell’udienza, potessero sapere se si discuterà o non si discuterà. Questo è un frammento, tra tanti. Ma c’è una moltitudine di “passi” che si debbono fare, da parte di tutti, giudici e difensori, per giungere alla conclusione, la decisione della causa. Ad es., sarebbe molto utile se cause simili fossero decise simultaneamente. I presidenti cercano di farlo. Ma la piena conoscenza dei fatti e delle questioni di diritto – di tutti i fatti e di tutte le questioni di diritto – su un medesimo tema si può avere solo grazie ad un corretto ed attento uso del digitale. E, merita aggiungere, se tanto spazio è stato dato alle norme sull’introduzione del giudizio ed all’esercizio delle funzioni di segreteria, è legittimo chiedere che si giunga ad un equilibrato e progressivo intervento regolamentare, che utilizzi l’informatica avanzata per individuare e quindi riunire situazioni simili.
Da sempre, si può dire, le cause amministrative avevano – e tuttora quasi sempre hanno – una struttura apparentemente semplice, in realtà molto complessa. Si fondavano e fondano su tre punti ideali di riferimento, che, nella loro profonda diversità, si intersecano tra loro: e si intersecano, perché nessuno gode di piena autonomia rispetto agli altri. In ordine logico forse il primo punto di riferimento è la legge. È però intuitivo che senza un’azione amministrativa, certamente guidata dalla legge, ma che comunque esprime ed è un’azione diversa dalla legge, nessun ordine, nessuna disciplina può darsi.
1. Relazione al Convegno sul processo amministrativo digitale, tenutosi a Venezia il 24 giugno 2016
