Effettuato ciò, dalla data di avviso della comunicazione per la visione del piano, decorre un termine di 60 giorni per presentare osservazioni o pareri in forma scritta all’Autorità preposta.
Quanto affermato trova riscontro nell’art. 13 della legge 241 del 1990, il quale precisa l’esclusione delle norme sulla partecipazione previste all’interno del medesimo capo di riferimento per quanto riguarda l’emanazione di “atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione”.

Osservazioni sulla pronuncia
L’atto con il quale la giunta regionale ha individuato il monumento naturale “Gonfolite e Forre dell’Olona” è stato ritenuto dagli enti preposti e dal TAR come atto di pianificazione e programma. La stessa legge regionale n. 86 del 1983 di individuazione dei monumenti naturali, all’art. 24 indica che la deliberazione della giunta regionale, sentiti i comuni, le comunità montane e le province interessate è pubblicata sul Bollettino ufficiale, con allegata cartografia, e entro 60 giorni chiunque può presentare osservazioni alla giunta regionale; solo decorso il termine previsto, la delibera di individuazione del monumento naturale diviene definitiva, con la precisa delimitazione delle aree. La partecipazione al procedimento si attua quindi in maniera differente dalla comunicazione di avvio del procedimento, tenendo conto delle precise regole che ne disciplinano l’attuazione.
Uno spunto di riflessione, però, può essere individuato partendo dall’analisi della sentenza del TAR Sicilia del 1998, n. 492 nella quale i giudici hanno ritenuto illegittimo un decreto istitutivo di una riserva naturale[14] non preceduto dalla comunicazione di avvio del procedimento, nel caso in cui, per la particolare situazione dell’area vincolata “il decreto istitutivo stesso non possa essere considerato quale atto di pianificazione e di programmazione ambientale, ma piuttosto quale specifico atto di vincolo di una determinata area”.
In aggiunta, secondo il Consiglio di Stato, sez. V , n. 2253 del 2006, “ l’art. 7 della l. 241 del 1990 impone l’obbligo della comunicazione dell’avvio del procedimento ai soggetti nei cui confronti il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti e a quelli che per legge debbono intervenirvi nonché gli altri soggetti, individuati o facilmente individuabili, che possano subirne pregiudizio”, permettendo in tale modo di rendere i destinatari del provvedimento in grado di poter attivamente partecipare e di far valere i propri interessi legittimi nei riguardi di un provvedimento amministrativo di cui ne subiscono gli effetti. Inoltre la comunicazione di avvio del procedimento è dai giudici considerato quale espressione del principio generale di buon andamento e imparzialità dell’amministrazione, principio costituzionalmente garantito dall’art.96 della Carta fondamentale.
Considerando che per definizione il “monumento naturale” è da intendersi come una zona di particolare valore naturalistico, ovvero come area di interesse prioritario per la conservazione[15], ci si può domandare come il provvedimento de quo possa semplicemente considerarsi come un atto di pianificazione o di programma e non come mero vicolo posto su terreni di proprietà della ricorrente, la quale direttamente ne subisce positivamente la salvaguardia e la tutela a livello naturale e paesaggistico, ma contestualmente vede limitarsi la possibilità di agire sulle proprie proprietà, senza che le sia stata data preventiva e diretta comunicazione, e sulla totalità del proprio territorio, più vasta della zona di affioramento della Gonfolite.
Per esemplificare, nell’ampliare l’area individuata non esclusivamente per fini ambientali, in caso di siti e terreni contenenti monumenti archeologici, la Sovraintendenza, successivamente alla verifica di interesse storico artistico, invia comunicazione al proprietario dell’area e al Comune interessato dell’avvio del procedimento di dichiarazione di interesse culturale degli immobili[16]; successivamente i proprietari, entro il termine fissato per legge, possono partecipare al procedimento amministrativo inviando osservazioni e memorie.
Anche per quanto riguarda la partecipazione del proprietario soggetto all’esproprio per pubblica utilità, il T. U. in materia individua l’obbligo da parte dell’amministrazione preposta, nel caso in cui intenda apporre il vincolo preordinato all’esproprio, di inviare comunicazione di avvio del procedimento. Solo nel caso in cui i destinatari del procedimento siano in numero superiore a 50, è consentita la comunicazione mediante avviso pubblico[17].
La pubblicazione sul Bollettino Ufficiale della regione, nel caso di specie analizzato, assicura la forma di pubblicità prevista dalla legge regionale della Lombardia all’art. 24, ma non assicura che il destinatario finale dell’atto, proprietario del terreno di cui vede limitarsi l’uso, ne sia prontamente a conoscenza.
Va osservato peraltro, per maggior completezza, come altre leggi regionali di istituzione dei monumenti naturali prevedano un iter diverso[18]: nel caso della regione Calabria, del Molise, del Lazio e dell’Abruzzo, a titolo esemplificativo, è previsto che i monumenti naturali siano preventivamente sottoposti a vincolo con decreto del Presidente della Giunta regionale, e che tale decreto sia poi notificato al proprietario, al possessore o detentore a qualunque titolo del territorio in questione. A seguito della notifica, decorrono i termini, stabiliti da ciascuna legge regionale, per proporre osservazioni o per opporsi al decreto.
Nel caso della legge della regione Lombardia n. 86 del 1983 la pubblicazione sul Bollettino fa decorrere i termini per le osservazioni, ma la delibera susseguente in via definitiva ha come oggetto solamente la delimitazione precisa delle aree di interesse, le eventuali aree di rispetto, i relativi regimi di tutela e le attività consentite: dall’analisi normativa sembrerebbe che le osservazioni e la delibera definitiva riguardino prevalentemente il quantum e non l’ an del provvedimento.
In base alla normativa sulla partecipazione ai procedimenti ambientali, è sicuramente diritto dell’interessato richiedere la documentazione al riguardo: a questi è quindi garantito il diritto di accesso alle informazioni, sia in quanto diretto interessato, sia in quanto, data la materia ambientale, a chiunque è concessa la facoltà di accedere alle informazioni e di partecipare ai procedimenti.
Viene da chiedersi però se nella sentenza in esame sia stato garantito il diritto all’informazione sui vincoli che venivano posti sul terreno di esclusiva proprietà della parte.
Considerare la costituzione di un monumento naturale alla stregua di una pianificazione territoriale, escludendola quindi dall’obbligo di comunicazione dell’avvio del procedimento, rischierebbe di ledere il diritto all’informativa che dovrebbe essere garantito ad ogni singolo cittadino che subisce un pregiudizio a seguito di un atto amministrativo.
Inoltre, sebbene la legge regionale della Lombardia è precedente alla legge n. 241/90 sul procedimento amministrativo, e per tale motivo non poteva contenere le forme di partecipazione successivamente previste dal procedimento amministrativo in generale, sarebbe da domandarsi se, a seguito dell’entrata in vigore della l. 241, la regione Lombardia non avrebbe dovuto prevedere delle modifiche. Nel caso in analisi, sarebbe stata ragionevole la comunicazione diretta all’unica destinataria del provvedimento vincolistico, la quale avrebbe avuto modo di poter influire maggiormente sul contenuto della decisione.

^Note

14.  La sentenza citata si riferiva alla riserva della “ Isola di Capo Passero” ↑

15.  L’ art. 1 della legge regionale n. 86 del 1983 definisce i monumenti naturali quali “ singoli elementi o piccole superfici dell’ambiente naturale di particolare pregio naturalistico e scientifico, che devono essere conservati nella loro integrità”. La precisione e la puntualità che dovrebbe caratterizzare il monumento naturale stride con la vastità del provvedimento adottato nel terreno di proprietà della ricorrente, fermo il potere di discrezionalità tecnica che caratterizza l’amministrazione, in quanto dovrebbe provvedere alla salvaguardia di specifiche rarità geologiche. ↑

16.  Art. 14 e 15 del Codice dei beni Culturali ↑

17.  Art. 11 T. U. delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità. ↑

18.  Riferimenti normativi: legge regionale della Calabria 14 luglio 2003, n. 10 Norme in materia di aree protette, art. 30, comma 5; legge regionale del Molise 20 ottobre 2004, n. 23 Realizzazione e gestione delle aree naturali protette, art. 19, comma 2 e 3; legge regionale del Lazio del 6 ottobre 1997, modificata dalla legge del 2 aprile del 2003, Norme in materia di aree naturali protette regionali, art. 6, comma 3; legge della regione Abruzzo del 21 giugno del 1996, modificata dalla legge regionale del 10 febbraio del 2006, Legge quadro sulle aree protette della regione Abruzzo per l’Appennino Parco d’Europa, art. 25, comma 2 e 3. ↑

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