Il sistema (pardon, il “meccanismo”) di produzione delle fonti del relativo diritto risulta perciò articolato in fonti primarie (regolamento UE n. 585/2013; direttiva 2013/36 e direttiva 2014/59) e fonti sub primarie (standard Eba adottati dalla Commissione europea), alle quali si aggiungono le linee guida Eba alle autorità di supervisione nazionali e le disposizioni della Bce. Completano il quadro le disposizioni delle autorità creditizie nazionali, sempre più numerose e complesse. Menziono solo, esemplificativamente, che a fronte delle ricordate tre discipline di trasparenza bancaria del testo unico, ricorrono tre insiemi normativi sub primari approntati dalla Banca d’Italia in attuazione delle disposizioni corrispondenti.
Morale spiccia: la complessa e farraginosa architettura del nuovo “meccanismo” di governance bancaria determina, insieme alla moltiplicazione dei “pani e dei pesci” (qui nel senso di norme e autorità), incompiute esigenze di effettivo (non solo nominalistico) coordinamento delle competenze e delle relative azioni di regolamento di confini. Sia sufficiente ricordare che, a seguito dell’introdotto “meccanismo” di vigilanza unico europeo e dell’Unione bancaria europea, rimane immutata la norma di diritto interno sulle finalità della vigilanza bancaria mentre cambia (pure in assenza di una similare ridefinizione degli assetti assicurativi europei) quella sulla vigilanza assicurativa, ora incentrata sul principale scopo della “adeguata protezione degli assicurati e degli aventi diritto alle prestazioni assicurative” (art. 3 cap a seguito delle modifiche di cui al ricordato d. lgs. n. 74/2015). Risulta, del pari (e anacronisticamente), ancora in vita il Comitato interministeriale per il credito e il risparmio tra le “autorità creditizie”.
Non si può, da ultimo, omettere di ricordare l’altrettanto imponente e rilevante reticolo normativo rappresentato – nel settore di riferimento – dalle fonti di autodisciplina e dalla c.d. soft law. Diritto “mite” solo nella corrente accezione semantica del termine, atteso che le innovazioni prospettate in importanti consessi sovranazionali, quali il Comitato per la vigilanza bancaria presso la Banca dei regolamenti internazionali (Bri), determinano poi l’adozione di vere e proprie norme di diritto europeo (es. i noti standard internazionali di vigilanza prudenziale e di solvibilità, non a caso noti come “Basilea” I, II, e III).

4. Queste leggi nuove, questo inedito coacervo di discipline rivenienti da una pluralità di emittenti, pubblici e privati, rappresentano il riflesso di una società sempre più complessa nelle sue principali variabili economiche e, soprattutto, finanziarie. Sono, in Europa, aggravate dall’assenza di un disegno istituzionale organico; dalla mancanza di una unione politica; di una comune e condivisa carta costituzionale. La linea di tendenza è tuttavia comune anche sull’altra sponda dell’atlantico: la nota legge Dodd – Frank del 21 luglio 2010 di riforma del sistema finanziario U.S.A. è infatti un provvedimento mastodontico che si compone di 1.506 articoli, compendiati in 848 pagine, che richiede circa 400 regolamenti di attuazione (dei quali emanati poco più della metà dopo quattro anni).

Al pluralismo delle fonti si accompagna, come si è avuto modo di osservare, un continuo, magmatico, impetuoso mutamento delle leggi che governano il mercato finanziario. Ciò inevitabilmente incide sul più rilevante indice di certezza del diritto o, quanto meno, di prevedibilità delle conseguenze giuridiche dei comportamenti. Incide sulla stabilità delle leggi. Ora, è noto che la efficacia, soprattutto la effettività della legge a fini di regolazione del diritto dell’impresa e dei contratti del mercato finanziario postula che la norma primaria, la cornice, sia caratterizzata da un elevato tasso di stabilità. La teoria, tanto economica quanto giuridica, segnala quali “tratti caratteristici delle regole essenziali che governano e strutturano i mercati…quelli della stabilità e dell’inderogabilità. L’essere le norme in esame di lunga durata costituisce la condizione fondamentale che assicura certezza ai soggetti coinvolti negli scambi anche in termini di prevedibilità circa le aspettative risposte nell’attività negoziale nonché le conseguenze legate alla violazione delle medesime regole. Al tempo stesso, la non modificabilità di tali norme di ordine pubblico economico…preserva l’uniforme regolamentazione di tutte le operazioni che si svolgono nel mercato” [14]. La stabilità della legge è perciò un valore, una precondizione della sua effettività. L’osservanza diffusa e durevole delle regole di condotta preserva non solo gli usi, ma anche la legge dalla desuetudine. E’ valore sommo che consente alle stesse autorità di supervisione di perseguire con autorevolezza, con l’autorevolezza che loro deriva dall’agire in una cornice normativa nota, certa e condivisa, gli obiettivi della vigilanza, tra i quali per primo quello di un’altra stabilità; la stabilità del sistema finanziario. In siffatta guisa, la delegificazione (ovvero l’affidamento alla normazione secondaria del compito di provvedere all’ammodernamento della disciplina regolamentare al fine di dominare l’impetuoso cambiamento della sottostante realtà economica e fenomenica) postula, presuppone che la norma primaria, la cornice, sia caratterizzata da un elevato tasso di conoscibilità, accessibilità (donde la tecnica di testi unici normativi e codici di settore) e, appunto, stabilità. Le vicende recenti, sopra sommariamente descritte, procedono nell’opposta direzione del labirinto normativo per il tramite di una opaca (ri)allocazione di funzioni, una oscura (e spesso inaccessibile) semantica giuridica, della quale sono esempio evidente “i numerosi articoli del regolamento n. 575/2013 che contengono complicate formule matematiche per la misurazione dei rischi” [15], un ossessivo livello di dettaglio. Vale sul punto da ultimo evocato ricordare che se regolamentazioni troppo dettagliate producono riduzioni d’incertezza, esse producono altresì maggiori flessibilità comportamentali. E’ noto che, in ogni accordo complesso, il problema di chi deve adempiere non è tanto quello di prendere la decisione corretta, quanto quello di prendere una decisione suscettibile di incontrare l’approvazione della controparte. Negli anzidetti termini, regole formali e istruzioni dall’alto vengono a costituire delle precise risorse a favore del contraente più forte, il quale verrà indirettamente a disporre di un assetto informativo in grado di indicargli dove si appuntino le attese altrui, facilitando la risposta a eventuali giustificazioni e, a un tempo, fornendo nuovi spazi all’inventiva individuale tesa ad aggirare le regole poste [16]. A ciò consegue che “in situazioni altamente regolamentate, disposizioni, regole e prassi consolidate si presentano come surrogato del mondo reale, riducendo coinvolgimento e responsabilità individuali, spostando l’attenzione dai risultati al rispetto delle procedure, dando luogo a una maggiore flessibilità di reazione, che…significa maggiore opportunità di decidere sull’efficienza della prestazione attesa” [17].

^Note

14.  Così JANNARELLI, La disciplina dell’atto e dell’attività: contratti tra imprese e consumatori, in AA. VV., Diritto privato europeo, a cura di LIPARI, Padova, 1997, 497. ↑

15.  V. CAPOLINO, Il testo unico bancario e il diritto dell’Unione europea, in AA. VV., Dal testo unico bancario etc., cit., 66. Non è, a questo punto, casuale la richiesta di un testo unico europeo della finanza (v., ad es., MF del 1° ottobre 2015, Perché dare priorità a un testo unico europeo della finanza). ↑

16.  Rilievi, codesti, puntualmente svolti nel mio Statuto dell’impresa d’investimento e disciplina del contratto nella riforma del mercato finanziario, Milano, 1997, 63. ↑

17.  Cfr. GALEOTTI, La tutela dei consumatori in Italia: presupposti e contorni di un problema aperto, in AA. VV., Consumatore, ambiente, concorrenza. Analisi economica del diritto, a cura di MATTEI – PULITINI, Milano, 1994, 170. ↑

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