Stato ed economia andata e ritorno. Riflessioni a partire dal “caso Ilva”
Il fine di questo intervento è di svolgere alcune riflessioni sulla vicenda complessa dell’Ilva di Taranto, stretta fra la necessità di ottemperare agli obblighi di “legalità” evidenziati dalla magistratura e la necessità di adeguarsi agli indirizzi normativi del governo, che paiono, però, inficiati da rilevanti “sviamenti di potere”, non evidenziati dalla sent. n. 85/2013 della Corte costituzionale. Dalla lettura della sentenza si possono trarre, tuttavia, indicazioni preziose per comprendere la natura “reale” dei rapporti “stato-economia” che si vanno configurando nelle situazioni di crisi delle imprese di “interesse strategico nazionale”. Il modello di “intervento pubblico nell’economia” che si profila pare orientato, infatti, a perseguire non le finalità “democratico-sociali” indicate dalla Costituzione, ma quelle di “salvataggio” delle imprese industriali e finanziarie (similmente alle forme di “capitalismo di stato”, sperimentate negli anni trenta del Novecento). Prima di analizzare le motivazioni della sentenza, vorrei, però, osservare come gli esiti catastrofici provocati dalla gestione irresponsabile dell’Ilva (morti sul lavoro; diffusione di patologie gravi; diossina nel latte materno; blocco delle coltivazioni; distruzione degli armenti), inducano a riflessioni di natura non solo “costituzionale”, ma anche “biopolitica”, perché rivelano la natura pervasiva acquisita dai poteri monopolistici privati, che condizionano non solo la situazione economico-sociale dei cittadini, ma incidono sulla stessa “nuda vita”.
La questione di legittimità costituzionale è stata sollevata dalla magistratura nei confronti delle norme del c.d. decreto salva-Ilva (d.l. n. 207/2012 e relativa l. di conv. n. 231/2012) che autorizzano, in presenza di determinate condizioni, la prosecuzione dell’attività produttiva (art. 1, 1° e 2° co.) di un’impresa considerata di “interesse strategico nazionale” (art. 3, 1° e 3° co.), anche in presenza di provvedimenti cautelari finalizzati a tutelare la salute dei cittadini-lavoratori. La dottrina ha osservato come la vicenda dell’Ilva si collochi «nel cuore autentico […] delle ragioni del conflitto […] fra potere giudiziario e potere politico», derivanti dalla difficoltà di tracciare un confine «fra i compiti e le responsabilità spettanti all’uno o all’altro dei due poteri». Essa avrebbe il merito di fare emergere «la tensione – di solito latente – tra istituzioni e poteri dello Stato che rivendicano […] il diritto a dire l’ultima parola» sul “bilanciamento” tra diritti che versano in una situazione di conflitto potenziale (Onida, in Riv. AIC, n. 3/2013, p. 1).
I magistrati hanno sostenuto che i diritti alla salute e all’ambiente, in quanto connessi al valore prioritario della “persona umana” (art. 2 Cost.), possiedono un carattere “assoluto” che li sottrae da ogni “bilanciamento”, sicché la libertà di iniziativa economica e il diritto al lavoro possono essere tutelati solo nella misura in cui non ledano il principio “personalista” e i diritti inviolabili ad esso connessi. La Corte costituzionale ha sostenuto, invece, che i “diritti fondamentali” sono collocati in un «rapporto di integrazione reciproca», sicché nessuno possiede «una prevalenza assoluta sugli altri». Essi devono essere «bilanciati», pertanto, in sede politica «secondo un criterio di ragionevolezza» e devono essere tutelati in modo sistemico e non frazionato «in una serie di norme non coordinate e in potenziale conflitto tra loro». Si potrebbe verificare, altrimenti, «l’illimitata espansione di uno dei diritti, che diverrebbe “tiranno” nei confronti delle altre situazioni giuridiche costituzionalmente protette, che costituiscono, nel loro insieme, espressione della dignità della persona» (sent. n. 85/2013, par. 9 del cons. in dir.).
La Corte costituzionale non ha condiviso, in specie, la tesi prospettata dal giudice rimettente, secondo cui l’aggettivo “fondamentale” contenuto nell’art. 32 Cost., attesterebbe il «carattere preminente» del diritto alla salute «rispetto a tutti i diritti della persona». La Corte osserva, infatti, che la Costituzione italiana, al pari delle altre Costituzioni democratiche e pluraliste contemporanee, richiede «un continuo e vicendevole bilanciamento tra principi e diritti fondamentali, senza pretesa di assolutezza per nessuno di essi». (sent. n. 85/2013, par. 9 del cons. in dir.). I valori della salute e dell’ambiente sono da considerarsi, quindi, “primari” solo nel senso che essi non possono essere «sacrificati ad altri interessi ancorché costituzionalmente tutelati» e non nel senso che «sono posti alla sommità di un ordine gerarchico assoluto». Il «punto d’equilibrio» fra i diritti fondamentali non è «prefissato in anticipo», ma necessariamente, «dinamico», sicché il «legislatore nella statuizione delle norme» e il «giudice delle leggi in sede di controllo» devono individuarlo «secondo criteri di proporzionalità e ragionevolezza, tali da non consentire un sacrificio del loro nucleo essenziale» (sent. n. 85/2013, par. 9 del cons. in dir.). Una dottrina autorevole ha osservato, del resto, come «a fronte degli interessi alla tutela ambientale, si collochino altri interessi pure di rilevanza costituzionale, la cui tutela verrebbe pregiudicata dal divieto di prosecuzione dell’attività», specificando, inoltre, come «il bilanciamento tra i due ordini di interessi richieda complesse valutazioni non riconducibili a parametri oggettivi predeterminati e assoluti, tali da consentirne una determinazione e una applicazione esclusivamente giurisdizionali» (Onida, cit., p. 2). La Corte costituzionale ha rilevato come l’art. 1, 1° co., d.l. n. 207/2012 – che subordina il rilascio dell’autorizzazione alla prosecuzione dell’attività produttiva, al rispetto delle prescrizioni dell’AIA “riesaminata” – sia strutturato sulla «combinazione» tra «una previsione legislativa» e «un atto amministrativo» che deve realizzare un “ragionevole bilanciamento” tra le esigenze del lavoro e della produzione e quelle della salute e dell’ambiente (sent. n. 85/2013, par. 9 del cons. in dir.). Si è evidenziato, in particolare, come il «richiamo operato […] dalla legge alle prescrizioni dell’AIA, svolga una funzione di «costante condizionamento della prosecuzione dell’attività produttiva alla puntuale osservanza delle prescrizioni contenute nel provvedimento autorizzatorio», che, costituendo il punto di confluenza di «plurimi contributi tecnici ed amministrativi», deve garantire – in conformità alla direttiva 2008/1/CE – la simultanea applicazione dei «principi di prevenzione, di precauzione, di correzione alla fonte, di informazione e di partecipazione», ossia dei principi che «caratterizzano l’intero sistema normativo ambientale». Il procedimento che culmina nel rilascio dell’AIA è considerato, pertanto, come «lo strumento attraverso il quale si perviene […] all’individuazione del punto d’equilibrio in ordine all’accettabilità e alla gestione dei rischi che derivano dall’attività oggetto dell’autorizzazione» (sent. n. 85/2013, par. 10.1 del cons. in dir.).
