La spesa connessa ai contratti pubblici è particolarmente importante e richiede innovazioni procedurali significative. Sembra dunque necessario superare prassi consolidatesi nel modo di operare delle amministrazioni aggiudicatrici tradizionali che in mancanza di adeguate professionalità e fronte dell’esigenza di elaborare capitolati di appalto, talora molto complessi, sono indotte a “ricopiare” capitolati riferiti a gare già bandite senza le necessarie analisi dei mercati di riferimento e la definizione delle adeguate strategie di gara. La scarsa e dispersa professionalità nel settore degli appalti ha talora favorito pressioni ed ingerenze indebite da parte di imprese interessate a partecipare alla gara anche nella fase di predisposizione delle clausole dei documenti di gara e nella definizione dell’oggetto del contratto. Ciò comporta un evidente pregiudizio per il corretto svolgimento della procedura di gara e implica una grave violazione dei principi europei di concorrenza e parità di trattamento[23].
La situazione delienata sembra aver determinato anche una chiusura del mercato degli appalti pubblici non solo a livello nazionale ma talora anche a livello locale con il consolidamento di rapporti tra amministrazioni pubbliche e imprese locali “di fiducia” che si spartiscono i mercati di riferimento, perlopiù a livello locale, con conseguente limitazione della concorrenza e pregiudizio della qualità della spesa pubblica. L’ordinamento italiano costituisce un esempio di come l’assetto si sia “sclerotizzato” nel corso degli anni. Spesso è stato infatti possibile constatare prezzi differenti, anche significativamente, rispetto a quelli praticati in altri Stati Membri per i medesimi prodotti. Tali scostamenti sono stati rilevati anche tra le differenti regioni italiane e addirittura all’interno della stessa regione.
Risulta evidente, nel contesto delineato, la necessità di adottare scelte di riorganizzazione dell’acquisto pubblico a livello locale, regionale, nazionale ed europeo, anche al fine di promuovere nuove professionalità degli acquirenti pubblici in un sistema di concorrenza europeo[24].
Si è rilevata una evidente difficoltà di coordinamento[25] tra i diversi livelli organizzativi che dovrebbero al contrario agevolare una stipulazione in forma aggregata di contratti pubblici.
In Europa le esperienze di aggregazione, pur tra loro significativamente diverse, consentono di evidenziare i limiti del modello italiano, che si caratterizza ancora per una evidente arretratezza rispetto ad altri ordinamenti quali quello francese ove il livello di aggregazione supera il venti per cento o quello inglese ove tale percentuale oscilla tra il quaranta e sessanta per cento a seconda dei settori considerati. Tali sistemi hanno da tempo istituito centrali di committenza o attuato differenti forme di aggregazione degli acquisti stipulando contratti e accordi quadro per conto di altri soggetti pubblici[26]. In Italia, pur in presenza di norme che prevedono l’obbligatorietà delle Convenzioni stipulate dalla centrale di committenza nazionale Consip S.p.A. per le amministrazioni nazionali, la realizzazione di un sistema a rete tra le forme di aggregazione della domanda presenti sul territorio nazionale e l’obbligo di congruità rispetto ai relativi parametri per le restanti amministrazioni pubbliche, si riscontrano dati piuttosto significativi che rivelano poche unità di accordi quadro attivi, a fronte di un transato che in Italia non raggiunge il dieci per cento degli acquisti beni e servizi[27].
In ogni ordinamento giuridico l’attuazione di forme di aggregazione che possano assicurare l’efficienza, la sostenibilità, la concorrenza e la qualità delle prestazioni richiede infatti il sostegno di scelte politiche. Il rapporto giuridico che lega la centrale di committenza nazionale italiana al Ministero dell’Economia, da cui la prima è interamente partecipata, orienta la missione di tale centrale di committenza che, nella stipulazione delle Convenzioni e più di recente di accordi quadro, deve attenersi al mandato conferito da tale Ministero. Tali decisioni sembrano invero riconducibili a scelte politiche connesse a valutazioni di mercato, alle necessità di preservare taluni rapporti con le imprese che in esso operano, alla tutela di interessi, o a valutazioni di opportunità che in qualche misura hanno ritenuto di confermare la competenza della contrattazione pubblica in capo alle singole amministrazioni.
La mancanza di un coordinamento nelle politiche dell’innovazione, dal lato della domanda, è attualmente nota non solo negli Stati europei[28] e si basa sulla definizione di “all public measures to induce innovations and/or speed up diffusion of innovations through increasing the demand for innovations, defining new functional requirement for products and services or better articulating demand”[29]. Le nuove modalità organizzative di aggregazione, in un’ottica di promozione della concorrenza e di valorizzazione della qualità delle prestazioni, possono invece svolgere un ruolo importante, in relazione alla consistenza della domanda pubblica, di orientamento del mercato verso l’innovazione e la sostenibilità.
Quando si parla di innovazione dei contratti pubblici normalmente ci si riferisce all’oggetto del contratto, tuttavia nel contesto delineato pare più urgente concentrarsi sull’innovazione del procedimento di scelta del contraente mediante l’aggregazione della domanda (per la riduzione della spesa e dei costi di transazione) o attraverso l’acquisizione e la formazione delle differenti professionalità tecniche, economiche e giuridiche necessarie per realizzare tale cambiamento.
Tale nuova prospettazione e, in particolare l’aggregazione degli acquisti mediante le centrali di committenza, determina cambiamenti significativi nella funzione della gara pubblica, ove si supera l’episodicità del contratto che trova collocazione in un contesto più ampio, in un sistema di imprese, di operatori economici, con una attenzione che va oltre la singola gara e la selezione del contraente e si estende all’intera supply chain di differenti fornitori che agiscono sul mercato nazionale e internazionale, ove peraltro è necessario assicurare il corretto confronto concorrenziale. Ne consegue non solo un incremento del valore complessivo delle gare pubbliche e un rafforzamento del potere di acquisto degli acquirenti pubblici, ma anche una attività rivolta alla definizione e razionalizzazione dei fabbisogni, agli aspetti logistici, alle analisi di mercato, al benchmarking per giungere alla proposizione di soluzioni contrattuali innovative superando i limiti delle singole operazioni contrattuali[30]. In questo modo pare altresì possibile garantire una maggiore attività di monitoraggio della qualità delle prestazioni e di contrasto agli inadempimenti.

^Note

23.  Sul punto si veda già: G. M. Racca, Le modalità organizzative e le strutture contrattuali delle aziende sanitarie, in A. Pioggia, S. Civitarese Matteucci, G. M. Racca, Ma Dugato, Oltre l’aziendalizzazione del servizio sanitario, un primo bilancio, Milano, 2008, 264 e ss.; si veda anche S. Ponzio, I capitolati d’appalto e la definizione delle specifiche tecniche negli appalti di forniture alle aziende sanitarie, ivi, 316 e ss. ↑

24.  W. Gasparri, L’evoluzione della disciplina per la concentrazione della domanda di beni e servizi nell’amministrazione pubblica, in D. Sorace (a cura di), Amministrazione pubblica dei contratti, cit., 11 e ss.; e Id., L’organizzazione per l’aggregazione della domanda di beni e servizi nell’amministrazione regionale, ivi, 79 e ss. ↑

25.  D. Sorace, Aspetti dell’amministrazione pubblica dei contratti, in . Sorace (a cura di), Amministrazione pubblica dei contratti, cit., p. 7. ↑

26.  Organisation for Economic Co-operation and Development, Centralised Purchasing Systems in the EU, 2011, cit., 30 e ss.; G. M. Racca, L’organizzazione della sanità tra norme e realtà: le nuove professionalità nei contratti pubblici della sanità, in L. Violini, Verso il decentramento delle politiche di welfare, Milano, 2011, 174,. ↑

27.  Autorità per la Vigilanza sui Contratti Pubblici di lavori, servizi e forniture, Comunicato, Con le Centrali di acquisto regionali risparmi per i bilanci pubblici, ma il sistema a rete non è ancora a regime, 5 marzo 2010, in http://www.autoritalavoripubblici.it/portal/public/classic/home/_RisultatoRicerca?id=2e8ec6270a7780a500bf7a35051ee3d8, ove si afferma si individua in dieci miliardi di euro l’importo delle gare bandite nel periodo luglio 2006 – dicembre 2008, “corrispondente a poco meno del 10% del totale nazionale, concentrate per l’87% nel settore sanitario e, territorialmente, nel centro nord. 2761 procedure di gara espletate nel periodo e ribassi medi ottenuti di circa il 22%, valore superiore di circa il 40% del corrispondente dato nazionale rilevato dall’AVCP nell’anno 2008, a conferma del positivo effetto generato dal processo di aggregazione  della domanda”. Con riferimento alla mancata attuazione del sistema a rete cfr.: Autorità per la Vigilanza sui Contratti Pubblici di lavori, servizi e forniture, Censimento ed analisi dell’attività contrattuale svolta nel biennio 2007-2008 dalle Centrali di Committenza Regionali e verifica dello stato di attuazione del sistema a rete Approvato dal Consiglio dell’Autorità nell’adunanza del 27/28 gennaio 2010, 2010, 7. Consip S.p.A., Relazione annuale 2012, in http://www.consip.it/on-line/Home/Pressroom/Pubblicazioniistituzionali.html, 27 maggio 2013, 15, ove l’ammontare complessivo dell’attività contrattuale di Consip S.p.A. nel 2012, con riferimento all’insieme di questi strumenti, “ha consentito a Consip di “presidiare” una spesa complessiva delle pubbliche amministrazioni pari a 30,1 miliardi di euro, mettendo a disposizione delle amministrazioni un’opportunità di risparmio sui prezzi d’acquisto pari a circa 4,6 miliardi euro”. ↑

28.  Y. Myoken, Demand-orientated policy on leading-edge industry and technology: public procurement for innovation, International Journal of Technology Management, 2010, 196 e ss., ove si riferisce che il governo giapponese ha discusso l’importanza di un’innovazione orientata verso un nuovo approccio per gli appalti pubblici. Attraverso il confronto con le strategie di appalto degli Stati Uniti, del Regno Unito e dei Paesi Bassi si propone di: (1) tra favorire il confronto fra professionisti per valutare i prototipi delle migliori tecnologie, (2) svolgere dialoghi interattivi tra i fornitori e gli utenti prima della gara; (3) garantire una concorrenza leale e trasparente mediante nuovi valori sociali ed economici delle nuove tecnologie. ↑

29.  J. Edler e L. Georghiou, cit., 949 e ss. in cui si evidenzia che le politiche dal lato della domanda possono essere presentate in quattro raggruppamenti principali: le politiche sistemiche, la regolamentazione, gli appalti pubblici e la stimolazione della domanda privata. ↑

30.  G. M. Racca, L’aggregazione dei contratti pubblici per la sostenibilità, la concorrenza e la qualità delle prestazioni, in Studi in onore di Alberto Romano, Napoli, 2011, III, 2259. Cfr. anche: G. L. Albano, L. Carpineti, F. Dini, L. Giamboni, F. Russo, G. Spagnolo, Riflessioni sull’impatto economico degli istituti innovativi del codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, cit., 11 e ss.; G. L. Albano, A. Ballarin, M. Sparro, Framework Agreements and Repeated Purchases: The Basic Economics and a Case Study on the Acquisition of IT Services, 2010, Quaderni CONSIP, IV. ↑

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