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La sicurezza economica?

di - 10 Dicembre 2012
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Bisogna sottolineare tuttavia come la riforma complessiva della architettura della vigilanza entrata in vigore il 1° gennaio 2011 abbia riconosciuto anche alla Banca Centrale e al SEBC un ruolo rinnovato. Nel prevedere un’autorità di vigilanza macro-prudenziale – il Comitato europeo per il rischio sistemico (European Systemic Risk Board o ESRB), e tre Autorità europee di vigilanza micro-prudenziale di settore (European Supervisory Authorities o ESA), ha stabilito che nel General Board dell’ESRB siedano i rappresentanti delle banche centrali insieme a quelli di tutte le autorità di vigilanza nazionali ed europee. Come è stato rilevato, l’ancoraggio della nuova autorità alla BCE e al SEBC riconosce “le interconnessioni esistenti tra politica monetaria e stabilità finanziaria, pur mantenendo ben distinti e separati i rispettivi mandati e la ripartizione delle responsabilità”[4].
Ma l’elaborazione di un progetto di ripensamento della struttura della vigilanza europea, maturata nel corso degli ultimi due anni, si è accompagnata all’adozione di una serie di misure di immediata risposta alla crisi, misure di emergenza approntate dal legislatore di tutti gli Stati membri, e anche di quello degli Stati Uniti, per fronteggiare l’instabilità e cercare di recuperare condizioni di sicurezza.
Nel nostro ordinamento l’iniziativa di “pronto intervento” è stata rappresentata dal decreto-legge 9 ottobre 2008 n. 155 (convertito dalla legge 4 dicembre 2008, n. 190) che ha introdotto una serie di strumenti a salvaguardia della stabilità di quegli istituti bancari che, come si dice in gergo, sono “troppo grandi per poter fallire”, perché il fallimento di una di queste grandi istituzioni, come dimostrato dall’esperienza degli Stati Uniti, determina conseguenze a catena destabilizzanti l’intero sistema. Sussiste quindi un vero e proprio interesse pubblico ad evitare che si verifichino questo tipo di catastrofi[5].
Nel novero dei presidi emergenziali attivati a fronte della crisi a livello comunitario deve essere segnalata anche la “reinterpretazione”, per così dire, delle norme sugli aiuti di Stato: la Commissione Europea è intervenuta più volte con una serie di comunicazioni, facendo leva su una disposizione del Trattato che era stata largamente disapplicata, l’articolo 87, comma 3, lettera b), oggi articolo 107, paragrafo 3, lettera b) TFUE, che rende compatibili, a giudizio della Commissione, gli aiuti di Stato che permettono di porre rimedio a “gravi turbamenti dell’economia di uno Stato membro”. Prima dell’ottobre del 2008 la Commissione aveva infatti interpretato la norma in modo particolarmente rigoroso. Successivamente ha ritenuto invece che le circostanze eccezionali determinate dalla crisi integrassero il requisito di grave turbamento dell’economia di uno Stato membro, così consentendo a quasi tutti gli Stati di prevedere interventi d’emergenza sotto forma di ricapitalizzazione delle banche, garanzie in condizioni fuori mercato, scambio tra titoli “tossici” e titoli di Stato ed adozione di misure ulteriori che probabilmente fino a pochi anni fa sarebbero risultate inimmaginabili guardando allo stato dell’evoluzione del diritto comunitario in materia e alla sua interpretazione da parte della Commissione e delle corti europee. Vengono in particolare in considerazione quattro comunicazioni della Commissione: la prima, relativa all’applicazione delle regole in materia di aiuti di Stato alle misure adottate per le istituzioni finanziarie nel contesto dell’attuale crisi finanziaria mondiale, del 13 ottobre 2008 (comunicazione sul settore bancario)[6], una seconda relativa alla ricapitalizzazione delle istituzioni finanziarie nel contesto dell’attuale crisi finanziaria: limitazione degli aiuti al minimo necessario e misure di salvaguardia contro indebite distorsioni della concorrenza (comunicazione sulla ricapitalizzazione),[7] del 5 dicembre 2008, una terza sul trattamento delle attività che hanno subito una riduzione di valore nel settore bancario comunitario (comunicazione sulle attività deteriorate[8]), del 25 febbraio 2009 e una quarta sul ripristino della redditività e la valutazione delle misure di ristrutturazione del settore finanziario nel contesto dell’attuale crisi in conformità alle norme sugli aiuti di Stato (comunicazione sulla ristrutturazione), del 23 luglio 2009[9]. Nel dicembre 2010 si è aggiunta infine una quinta comunicazione (Comunicazione sugli aiuti alle banche dal 2011)[10] la quale ha stabilito che le precedenti continuano ad applicarsi anche nel 2011, nonostante l’esistenza di un grave turbamento dell’economia di tutti gli Stati membri non sia più inconfutabile come nelle fasi iniziali della crisi; la Commissione ritiene però che le condizioni per l’approvazione degli aiuti di Stato a norma dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), del TFUE sussistano ancora, “in considerazione dello stress che di recente ha colpito nuovamente i mercati finanziari e del rischio di ricadute negative più ampie”, ferma l’esigenza di un adattamento delle comunicazioni per preparare la transizione al quadro normativo post-crisi.
Nella cornice sopra delineata la Commissione europea ha autorizzato anche le misure attuative del decreto-legge n. 155/2008 in quanto conformi alle disposizioni dell’allora articolo 87, paragrafo 3, lettera b).
Ma l’attenzione non è stata rivolta soltanto alle banche e alle istituzioni finanziarie. Come tendenza dell’ultimo periodo anche la stabilità delle imprese tout court è assurta a valore, legittimando, sotto il profilo del diritto comunitario, interventi di supporto e salvataggio in assenza dei quali avremmo assistito o assisteremmo ad una serie di fallimenti.
Con l’avvento della crisi, partendo proprio dal presupposto che essa non abbia colpito solo il sistema bancario ma anche l’economia reale, la Commissione ha infatti elaborato un “Quadro di riferimento temporaneo comunitario per le misure di aiuto di Stato a sostegno dell’accesso al finanziamento nell’attuale situazione di crisi finanziaria ed economica” (il cosiddetto Temporary Framework)[11], più volte modificato, originariamente pensato per esaurire la propria efficacia con l’anno 2010 ma riconfermato nel gennaio 2011[12]. Anche in questo caso, la Commissione ha valutato che le l’instabilità dei mercati finanziari e l’incertezza sulle prospettive economiche giustificano la proroga delle misure previste.

Note

4.  Vedi A.M. TARANTOLA, La vigilanza europea: assetti, implicazioni, problemi aperti, 8 aprile 2011, disponibile all’indirizzo http://www.bancaditalia.it/interventi/intaltri_mdir/Tarantola_080411.pdf.

5.  Il decreto-legge n. 155 del 2008 ha in particolare previsto che il Ministero dell’economia e delle finanze, fino al 31 dicembre 2009, fosse autorizzato a: (i) concedere la garanzia dello Stato, a condizioni di mercato, sulle passività delle banche italiane, con scadenza fino a cinque anni e di emissione successiva alla data del 13 ottobre 2008; (ii) effettuare operazioni temporanee di scambio tra titoli di Stato e strumenti finanziari detenuti dalle banche italiane, o passività delle banche italiane controparti, aventi scadenza fino a cinque anni e di emissione successiva alla data del 13 ottobre 2008; (iii) concedere la garanzia dello Stato, a condizioni di mercato, sulle operazioni stipulate da banche italiane, al fine di ottenere la temporanea disponibilità di titoli utilizzabili per operazioni di rifinanziamento presso l’Eurosistema, sulla base di una valutazione, da parte della Banca d’Italia, dell’adeguatezza della patrimonializzazione della banca richiedente e della sua capacità di fare fronte alle obbligazioni assunte. Il decreto ha previsto altresì la possibilità per il Ministero dell’economia e delle finanze di rilasciare la garanzia statale su finanziamenti erogati discrezionalmente dalla Banca d’Italia alle banche italiane e alle succursali di banche estere in Italia per fronteggiare gravi crisi di liquidità (emergency liquidity assistance).

6.  GU C 270 del 25.10.2008, p. 8.

7.  GU C 10 del 15.1.2009, p. 2.

8.  GU C 72 del 26.3.2009, p. 1.

9.  GU C 195 del 19.8.2009, p. 9.

10.  GU C 329 del 07.12.2010, p. 7.

11.  Comunicazione della Commissione — Quadro di riferimento temporaneo comunitario per le misure di aiuto di Stato a sostegno dell’accesso al finanziamento nell’attuale situazione di crisi finanziaria ed economica (2009/C 16/01) del 17 dicembre 2008.

12.  Comunicazione della Commissione — Quadro unionale temporaneo per le misure di aiuto di Stato a sostegno dell’accesso al finanziamento nell’attuale situazione di crisi economica e finanziaria (2011/C 6/05) del 1 dicembre 2010.

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