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Brevi note sulla semplificazione

di - 18 Novembre 2012
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Su questa via si è proceduto anche con la legislazione più recente. L’affermazione di principio più forte, ma destinata a rimanere in qualche misura astratta, è stata quella cui si accennava qui sopra, che liberalizzava qualunque tipo di attività, salvo che non fossero coinvolti interessi legati alla sicurezza, alla tutela dell’ambiente, della salute e del patrimonio storico, artistico, archeologico. Poiché problemi di ambiente, salute, sicurezza, patrimonio culturale sorgono pressoché per qualunque intervento di pur modesta entità, è evidente che queste riserve non consentono certezze e quindi vanificano la liberalizzazione di un gran numero di iniziative.

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È ragionevole pensare che l’approccio metodologico debba essere diverso e che occorra muovere da due premesse, una di ordine sostanziale ed una di ordine procedimentale.

A) Sul piano sostanziale, la premessa è che molto raramente gli interessi pubblici coinvolti in una iniziativa sono realmente equiordinati, o, se si vuole, molto raramente svolgono lo stesso ruolo relativamente ad una iniziativa che il cittadino vuole intraprendere. La regola è che l’interesse pubblico di riferimento è uno, e che gli altri completano il quadro. Se, ad es., si vuole realizzare un intervento di edilizia abitativa, l’interesse pubblico primario, capofila, è certamente quello del comune che in base alla legge deve autorizzare la costruzione: e, si noti, la deve autorizzare in conformità a tutte le regole tecniche, ambientali etc. Ma se si vuole realizzare un magazzino in area portuale o aeroportuale, o uno stabilimento di un’area di sviluppo industriale l’interesse pubblico primario non più del comune ma dell’autorità portuale e dell’ASI.
Molti altri interessi pubblici sono certamente compresenti, ma non concorrono con pari rango e con pari ruolo nella decisione.
La prova di questo sta nella legge sul procedimento, n. 241/1990, nel testo oggi vigente. Il suo art. 14 dispone che quando sia opportuno effettuare un esame contestuale di vari interessi pubblici, la pubblica amministrazione procedente può indire una conferenza di servizi con le altre amministrazioni. Ci sono casi in cui deve essere convocata; altri in cui può essere richiesta dall’interessato.
Merita osservare che l’equivoco sull’equiordinazione di interessi pubblici diversi ha un’origine banale. Fino alla conferenza di servizi, il parere o l’autorizzazione relativo ad un qualsiasi interesse pubblico veniva reso per iscritto, con un “atto” impugnabile. Questo poneva sullo stesso piano tutte le amministrazioni competenti per qualche profilo di interesse pubblico: non potevano non essere presenti. Di qui la complessità cresciuta ed appesantitasi con i decenni.
La confusione indotta dall’impropria equiordinazione degli interessi pubblici si manifesta con la massima chiarezza per gli interventi su edifici sottoposti a vincolo di interesse storico o artistico. Il comune, capofila per l’edilizia, viene affiancato – e dominato – dalla soprintendenza. Essa può dettare qualunque prescrizione e bloccare qualunque intervento. Questo è però giusto e doveroso solo per beni di straordinario pregio, monumentali. Non vi è dubbio che qui capofila deve essere la soprintendenza, e che il comune debba arretrare. Viceversa, nel caso di immobili più genericamente belli ed eleganti, deve rimanere capofila il comune, responsabile dell’edilizia, con il dovere di attenersi a regole generali di tutela, dettate dalla soprintendenza.

B) Sempre sul piano sostanziale, il primo passo verso una vera semplificazione dovrebbe quindi investire le norme e mirare ai seguenti risultati:
– identificare tutti gli interessi irrilevanti e quindi eliminare le norme superflue, di qualunque ordine;
– nella stessa logica, razionalizzare le norme, al fine di risolvere il problema della impropria equiordinazione degli interessi pubblici, per porre in evidenza e responsabilizzare il ruolo dell’amministrazione capofila.
Con ogni probabilità il criterio da seguire è quello della prevalenza, della generalità e della specialità degli interessi pubblici presenti nelle varie fattispecie. Prevalente e generale è ad es. l’interesse pubblico legato all’edilizia: dunque, capofila deve essere il comune. Rispetto ad un’Area di Sviluppo Industriale o ad un’area portuale, la prevalenza si lega alla specialità degli interessi (di cui si potrebbe però anche predicare la generalità relativamente al territorio di competenza): capofila deve essere l’Asi o l’autorità portuale. Rispetto ad un palazzo monumentale prevalente nella specialità è l’interesse pubblico alla miglior conservazione del bene: dunque, capofila deve essere la soprintendenza (che non può esserlo per palazzi belli, ma non monumentali).
Come è ovvio, e subito si vedrà, il ruolo di capofila deve comportare il dovere dell’amministrazione di assumere la gestione del procedimento e di condurlo a termine nei tempi più brevi;
– il coronamento di questo sforzo dovrebbe stare nel mettere a punto norme tecniche, digitalizzate al massimo livello di precisione, a disposizione di tutti. Là dove è oggi necessario un atto espresso dell’amministrazione, ovviamente non discrezionale, o la relazione di un tecnico, che accompagna la richiesta di autorizzazione dell’interessato, dovrà essere possibile presentare il progetto di intervento totalmente digitalizzato, quindi immediatamente confrontabile con le norme tecniche (anch’esse totalmente digitalizzate).
Merita qui un ulteriore richiamo alle leggi che in questi ultimi anni consentono libertà di iniziativa, salva però la tutela dell’ambiente, del patrimonio storico e artistico, della salute, della sicurezza e simili. È intuitivo che queste norme siano inaccettabili perché di fatto le esigenze di tutela or dette paralizzano qualunque iniziativa. Ma è un problema che si può risolvere con il supporto informatico di cui si diceva qui sopra: le esigenze di tutela sul territorio, di carattere non discrezionale, sono tutte rappresentabili in forma digitale. Digit PA è perfettamente attrezzata per costruire le architetture ed i programmi necessari. Non occorre la comunità montana per sapere che cosa si può o non si può tagliare in un bosco. Solo il quasi monopolio informativo delle amministrazioni consente loro di comportarsi da autorità in materie puramente tecniche.

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