Prime note sulle misure di liberalizzazione introdotte dal decreto legge n. 1/2012 in tema di compenso delle professioni regolamentate
Sull’argomento, l’Autorità garante della concorrenza e del mercato ben evidenzia che in un mercato dei servizi professionali caratterizzato dalle asimmetrie informative sopra descritte, in mancanza di regolamentazione, il compenso dei singoli professionisti tenderebbe ad appiattirsi verso il basso, risultando disincentivati a permanere e ad entrare nel mercato i soggetti più qualificati, “secondo una progressione che conduce a situazioni di mercato inefficienti caratterizzate dalla presenza di operatori inadeguatamente qualificati”[51]. Inoltre, in un mercato non regolamentato, il comportamento dei professionisti potrebbe essere guidato da ragioni opportunistiche, individuati in stimoli ingiustificati alla domanda per generare prestazioni non necessarie, un’insufficiente attenzione alla prestazione offerta e/o una dolosa sottoproduzione del servizio richiesto per risparmiare tempo e per ridurre i costi.
Ed, invero, il problema delle asimmetrie informative emerge anche nell’indagine conoscitiva sugli ordini e collegi professionali conclusa nel 2009.
8. Segue. La posizione dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato in tema di compenso nei servizi professionali.
Nel 2007, l’Autorità garante della concorrenza e del mercato ha svolto una seconda indagine conoscitiva nel settore dei servizi professionali (IC34) questa volta con l’intento di verificare la conformità delle disposizioni di natura deontologica e pattizia dei soggetti che svolgono attività professionali ai principi di concorrenza introdotti dal citato decreto Bersani. Nel corso dell’indagine che riguardato i codici deontologici di tredici ordini (e/o collegi), con riguardo, tra l’altro, alla disciplina deontologica relativa alla determinazione dei compensi[52], l’Autorità ha svolto un’intensa attività di advocacy nei confronti degli ordini professionali, affinché questi ultimi modificassero, senza il rischio di incorrere in accertamenti istruttori con esiti sanzionatori, le previsioni deontologiche di cui era stata segnalata la restrittività. Ciononostante sono emerse evidenti le forti resistenze poste da taluni ordini e collegi professionali all’applicazione concreta della riforma e le frizioni tra la regolamentazione restrittiva di matrice deontologica sulla misura dei compensi e il diritto comunitario della concorrenza. In particolare, l’Autorità garante segnala che diversi codici deontologici cercano di superare l’abrogazione dell’obbligatorietà dei minimi tariffari disposta ex lege prevedendo l’obbligo di rispettare il decoro professionale[53]. Giova osservare che i rilievi mossi nell’indagine sull’attuazione deontologica delle innovazioni introdotte dalla riforma Bersani sono stati solo in parte recepiti dal CNF in ragione della specificità della professione forense e della natura delle norme deontologiche.
Il suddetto ente con riferimento al richiamo deontologico ai doveri di dignità e decoro, giudicato troppo generico dall’Autorità, osserva che dal carattere di norma di legge del codice deontologico, affermato recentemente dalla Corte di cassazione, discende la necessità che la norma deontologica sia formulata in relazione al parametro normativo generale che la legittima, alla stregua del quale deve essere valutata la condotta degli esercenti la professione forense[54].
Un altro aspetto saliente dell’indagine in esame attiene alle competenze degli ordini e collegi in tema fissazione di tariffe. Secondo la predetta amministrazione l’obiettivo precipuo delle norme deontologiche dovrebbe essere quello di salvaguardare la qualità delle prestazioni intellettuali secondo criteri che prescindono dal livello del compenso richiesto[55]. Ed, invero, non è dimostrato alcun nesso di causalità tra la determinazione degli onorari minimi, strenuamente difesi dagli ordini professionali anche con le previsioni contenute nei codici deontologici, ed un livello elevato di qualità dei servizi professionali[56]. Pertanto, gli ordini professionali dovrebbero, ad avviso dell’autorità, indirizzare i propri sforzi verso iniziative di formazione e di aggiornamento dei propri iscritti così da innalzare i livelli qualitativi delle prestazioni professionali svincolandoli del livello di compenso richiesto e predeterminato[57]. La qualità della prestazione dovrebbe essere assicurata, altresì, attraverso la predisposizione di best practices che possano costituire un punto di riferimento per il consumatore nella valutazione del servizio professionale fornito.
L’autorità segnala che la fissazione di tariffe produce l’effetto di uniformare i comportamenti di mercato degli iscritti in ordine ad una delle principali forme in cui si esplica la concorrenza, ossia il prezzo di vendita del servizio, ponendo in evidenza, altresì, la natura anacronistica delle medesime in quanto non più funzionali e necessarie a colmare le lacune informative di una domanda, sia quella proveniente dalle imprese che quella proveniente dai singoli consumatori che può considerarsi più qualificata e specializzata che in passato. In questa prospettiva, le tariffe non sono né necessarie né proporzionali: da una parte non sono idonee a garantire la qualità della prestazione del professionista e dall’altra non consentono a quest’ultimo di gestire il proprio comportamento economico. La regolazione di un’attività economica tramite tariffe puó essere giustificata solo se funzionale a sopperire ai fallimenti del mercato oppure a colmare lacune informative pertanto, secondo l’autorità, si giustifica – in via eccezionale – la previsione di prezzi massimi e non anche di prezzi minimi al fine di garantire alla parte minoritaria di domanda non qualificata che i servizi professionali non possano essere offerti a prezzi eccessivamente gravosi.
9. La costruzione di un sistema professionale aperto alla concorrenza. Work in progress.
Tra accelerazioni ed improvvisi cambiamenti di marcia, il nuovo equilibrio tra l’esigenza di libera circolazione delle merci e dei servizi e il diritto degli utenti a determinarsi consapevolmente in un mercato concorrenziale in considerazione dei rilevanti beni giuridici su cui le professioni incidono quale il diritto alla difesa, la salute ecc. in passato risolto nel considerare la permanenza delle tariffe massime a protezione degli utenti, risulta con il citato decreto n. 1/2012 affidato ai maggiori obblighi di informazione negoziale che gravano sul professionista intellettuale. La legge sembra aver accelerato il ritmo del processo di cambiamento, da lungo tempo avviato, nel rapporto professioni intellettuali – mercato. La liberalizzazione delle professioni vede rinnovata la centralità del contratto quale fonte di determinazione del prezzo della prestazione d’opera intellettuale ed espansa l’autonomia del professionista non più costretta, a pena di sanzione disciplinare, nelle strette pieghe delle tariffe. D’altra parte il consumatore, purchè sufficientemente informato è chiamato ad essere operatore oltre che beneficiario di un ambiente socio-economico concorrenziale[58] ovvero ad orientare con le proprie scelte la domanda, a confrontare i prezzi, a contemperare la necessità, specie in tempo di crisi, di non spendere troppo con la ricerca dell’avvocato migliore, valutandone il curriculum, la specializzazione ecc. e, naturalmente, a trarre vantaggio da una più grande possibilità di scelta tra le diverse offerte, maggiormente differenziate tra loro, con la nuova normativa, sia per i costi che per le modalità di determinazione dei compensi. L’Autorità garante della concorrenza e del mercato e gli ordini professionali, ciascuno nel rispetto delle proprie competenze, dovranno vigilare affinchè questo arretramento della protezione amministrativa del cliente consumatore e la parallela massima estensione della autonomia privata non si traduca in un pregiudizio per il cliente, in termini di pratiche commerciali scorrette e pubblicità ingannevole nel primo caso e di qualità della prestazione nel secondo.
Note
52. cfr. Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, provvedimento n. 16369 (IC 34) riguardante il settore degli ordini professionali, 2007 e in essa i riferimenti alle numerose segnalazioni dell’autorità sul tema si veda anche autorita’ della concorrenza e del mercato, Relazione annuale sull’attività svolta nel 2008 in www.agcm.it.)↑
53. Si segnala, a tal riguardo, il provvedimento 21279 del 23 giugno 2010, riguardante l’ordine dei geologi che aveva preso avvio dalla citata indagine conoscitiva nel settore dei servizi professionali (IC34) e le condotte censurate, in particolare, consistevano nella fissazione, nel relativo codice, di tariffe minime per la determinazione del compenso professionale, anche mediante il richiamo alla clausola del decoro, in violazione delle regole contenute nel decreto legge n. 223/2006 che aveva abolito, tra l’altro, l’obbligatorietà di tariffe professionali o minime, stabilite da leggi, regolamenti e codici deontologici. Nell’istruttoria il Consiglio Nazionale geologi, si impegnava, ex art. 14-ter della legge 287/1990, a modificare le norme deontologiche censurate, informando la determinazione del compenso ai principi stabiliti nel decreto-legge 223/06 e al principio di adeguatezza di cui all’art. 2233, comma 2 codice civile. L’Autorità, tuttavia, rigettava gli impegni presentati, in ragione della gravità dell’intesa sui compensi professionali desunta dalla circostanza che la condotta è stata posta in essere in un contesto normativo di ampia liberalizzazione del quale l’Ordine dei geologi era ampiamente consapevole.↑
54. Cass. Civ. Sez. un., 20 dicembre 2007, n. 26810 ha qualificato le regole comportamentali contenute nel codice deontologico forense fonti normative integrative del precetto legislativo che attribuisce al Consiglio Nazionale Forense il potere disciplinare, con funzione di giurisdizione speciale appartenente all’ordinamento generale dello Stato e come tali le ritiene interpretabili direttamente in sede di controllo giurisdizionale di legittimità per violazione di legge. La sentenza è annotata da Scarselli G., La responsabilità civile del difensore per l’infrazione della norma deontologica, in Foro It., 2009, 1, 3167. Secondo l’ orientamento risalente agli anni sessanta, queste non hanno natura giuridica in quanto il potere statale riserva poteri di autonomia alla classe professionale e ai suoi organi la creazione, l’individuazione, l’applicazione, delle regole di deontologia “ma non fa assurgere tali regole a norme dell’ordinamento generale, e non le assimila a queste”. A.M. Sandulli, Regole di deontologia professionale e sindacato della Corte di cassazione, in Giust. Civ. 1961,I,616ss. In linea con questo orientamento dottrinale nella giurisprudenza amministrativa si veda Cons. di Stato, Sez. VI, 20 febbraio 1997, n. 122, in Dir. proc. amm., 1998, 193, con nota di Lombardi, Principi di deontologia professionale ed efficacia normativa dell’ordinamento giuridico statale. In questo senso ex plurimis Cass., Sez. un., 10 febbraio 1998, n. 1342, in Rass. Forense, 1999, 475 (s.m.); Id., Sez, un., 12 dicembre 1995, n. 12723, ivi, 1996, 362.↑
56. Cfr. p.71 IC34 cit. ove si legge “la qualità deve costituire un elemento dinamico che, in quanto tale, non può che emergere ex post, al momento dello svolgimento della prestazione e dal confronto che il professionista stesso dovrebbe svolgere con prestazioni analoghe offerte dai concorrenti”. Sul punto si veda anche“ Relazione sull’attività svolta nel biennio 2004-2005 per la promozione della liberalizzazione dei servizi professionali” la segnalazione AS306 “ricognizione dei principi fondamentali in materia di professioni” del 13 luglio 2005.↑
57. Cfr. 62- 63 IC34 per l’importanza della formazione per assicurare la qualità della prestazione. Sulla problematica delle competenze degli ordini professionali in tema di formazione professionale si veda G. Manfredi, L’attività normativa degli ordini professionali incontra il principio di legalità in Foro amm. TAR 2011, 10, 3297↑
58. Monti M., Il consumatore, operatore e beneficiario della politica comunitaria di concorrenza, in Rassegna forense, n. 1/ 2004, 27 ss.↑
