5. I vincoli europei di bilancio derivano dunque da una pluralità di fonti: le norme di Maastricht (passate quasi alla lettera nel TFUE di Lisbona), la disciplina del PSC, così come modificata e integrata dalle misure del Six Pack, infine il Fiscal Compact (che non è ancora in vigore e si colloca al di fuori del diritto UE). Da questo complesso normativo emerge la regola di base del pareggio di bilancio; è il principio delle finanze sane, dell’equilibrio tra entrate e spese. Ma che cosa comporta esattamente questa regola e quali attenuazioni e deroghe può tollerare?
La regola del pareggio di bilancio si considera rispettata da un Paese se il saldo strutturale annuale si conforma all’obiettivo di medio termine fissato per quel Paese. In altri termini, per ciascun Paese viene fissato dalla Commissione un programma di convergenza verso l’obiettivo di medio termine, con uno scadenzario temporale che tiene conto dei rischi specifici del Paese sul piano della sostenibilità. L’obiettivo a medio termine è costituito da un disavanzo strutturale dell1% del pil stando al Six Pack, dello 0,5% del pil ai sensi del Fiscal Compact. Per disavanzo strutturale si intende il saldo annuo corretto per il ciclo, al netto di misure una tantum e temporanee.
Deviazioni dall’obiettivo di medio termine o dal percorso di avvicinamento a tale obiettivo sono ammesse solo in circostanze eccezionali. E queste sono definite nel Fiscal Compact come “eventi inconsueti”, non soggetti al controllo della parte interessata e con “rilevanti ripercussioni sulla situazione finanziaria”; oppure come “periodi di grave recessione economica ai sensi del patto di stabilità e crescita rivisto”. Nella versione originaria del PSC, quella del 1997, una recessione economica poteva considerarsi grave solo in presenza di un declino annuo del pil in termini reali di almeno il 2%. Ma con le modifiche del 2005 si è optato per una interpretazione più lasca della deroga; per l’esistenza di una grave recessione economica basta “un tasso di crescita negativo” del pil annuo o, anche, “una diminuzione cumulata della produzione” in un periodo prolungato di bassa crescita del pil rispetto alla crescita potenziale. E’ a quest’ultima definizione a cui intende evidentemente riferirsi il Fiscal Compact.
In definitiva, il pareggio di bilancio è un obiettivo di medio termine; si intende conseguito con un disavanzo strutturale dello 0,5% o 1% del pil; il disavanzo strutturale si calcola al netto delle correzioni per l’andamento del ciclo economico; per ciascun Paese viene stabilito un programma di convergenza verso l’obiettivo di medio termine, che tiene conto di condizioni di sostenibilità economica; deviazioni dall’obiettivo di medio termine sono consentite in presenza di circostanza eccezionali, come dianzi definite. Emerge dunque un qualche stemperamento della regola del pareggio di bilancio.
Per quel che riguarda il debito, il Fiscal Compact ribadisce la regola del Six Pack. Gli Stati sono tenuti a ridurre ogni anno di 1/20 il debito eccedente la soglia del 60%. Potrebbe trattarsi di un obbligo molto gravoso se la riduzione del debito si cumulasse con quella del deficit. Senonché la scansione temporale è diversa. La riduzione del debito diviene vincolante dal quarto anno successivo a quello in cui il deficit di un Paese si è ridotto sotto la soglia del 3% del pil. Allo stato attuale, se si fa eccezione per tre Paesi (Estonia, Lussemburgo e Finlandia), tutti gli altri sono oggetto di procedure per deficit eccessivo. Ne consegue che la regola dell’1/20 risulterà applicabile solo a partire dal 2016.

6. Resta da dire dei criteri che devono guidare la Commissione nella sua azione applicativa della disciplina di bilancio. Alla Commissione è attribuito un ruolo centrale, che si estende alla parte preventiva e a quella correttiva della disciplina, e che risulta ora fortemente rafforzato con l’introduzione del meccanismo del ”reverse majority voting”.
La norma base è ancora quella di Maastricht, recepita tel quel nel TFUE (art. 126 n. 3). Qui si legge che nell’avviare una procedura per disavanzo eccessivo la Commissione deve tener conto di tutti i “fattori significativi”, fra cui la spesa pubblica per gli investimenti. Il punto è ulteriormente specificato nel Six Pack (reg. 1177/2011, art.1), dove si elenca una serie di “fattori significativi”. A titolo meramente esemplificativo: la posizione in termini netti del settore privato; l’attuazione di politiche nel contesto di una strategia di crescita comune dell’Unione; le passività legate all’invecchiamento e al debito privato, nella misura in cui possono rappresentare potenziali passività per le finanze pubbliche; le riforme del sistema pensionistico tese ad assicurarne la sostenibilità a lungo termine. Più in generale la Commissione deve tenere in debito conto tutti i fattori ritenuti significativi dallo Stato interessato.
Meritano una sottolineatura i richiami alle spese per investimento e alla situazione finanziaria del settore privato. Con riguardo alle prime, affiora periodicamente la richiesta di escluderle dal computo delle spese dello Stato. La richiesta si fa particolarmente forte in periodi di stagnazione o recessione economica per i beni noti legami fra investimenti e crescita. L’impostazione originaria di Maastricht rimane ferma. Gli investimenti pubblici concorrono alla determinazione delle passività complessive dello Stato, ma la Commissione ne deve tenere conto ai fini di una valutazione dei disavanzi di bilancio. E questo vale in special modo per gli investimenti in linea con le strategie comuni dell’Unione, che possono in qualche modo considerarsi approvati da quest’ultima.
Il discorso è nella sostanza analogo per il settore finanziario privato. Esiste un evidente influenza reciproca tra finanze pubbliche e private. I debiti del settore privato rischiano di tradursi in debiti pubblici, come dimostrano le vicende bancarie in vari Paesi. Per contro il risparmio privato può soccorrere i conti pubblici in difficoltà tramite la leva tributaria. In principio, i bilanci nazionali vanno verificati a prescindere dal settore privato. Ma quest’ultimo rientra fra i fattori significativi, che la Commissione deve vagliare nelle due direzioni: sia nel senso di escludere un disavanzo eccessivo dei conti pubblici, anche se i criteri del deficit e del debito non sono rispettati; sia, all’opposto, nel senso di ravvisare un disavanzo eccessivo anche se tali criteri sono rispettati.

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