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Note in tema di federalismo fiscale

di - 9 Giugno 2011
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L’Italia con la riforma del 2001 diventa dunque un caso unico nel panorama internazionale: tutti i trasferimenti sono aboliti, salvo quelli di natura perequativa e quelli, di carattere aggiuntivo e speciale, destinati a finanziare particolari esigenze di sviluppo, coesione, solidarietà non riconducibili al normale esercizio delle funzioni.
Si imbocca così una strada molto complicata. Da una parte si apre un enorme problema di ripartizione delle risorse fiscali tra i livelli di governo e di coordinamento dei rispettivi ambiti di autonomia. Dall’altra, rinunciando totalmente ai trasferimenti e quindi rimettendo tutto il finanziamento al potere impositivo locale, si porta in primo piano il problema della perequazione, con importanti ricadute di natura politica.
In un sistema di finanza pubblica totalmente accentrato dal lato del prelievo, la redistribuzione delle risorse dalle aree ricche alle aree povere passa attraverso il bilancio del governo centrale, che ne è pienamente responsabile. Questa è stata per molto tempo la situazione italiana: lo Stato ha gestito cospicui trasferimenti di risorse fra zone del paese. Nella situazione opposta, in un sistema in cui il prelievo è totalmente decentrato, se le capacità fiscali sono differenziate territorialmente, ma si ritiene – come ha fatto il nostro costituente – che alcuni servizi debbano essere garantiti in modo uniforme a livello nazionale, e che questo sia uno dei motivi fondamentali dello stare insieme, allora è necessario prevedere dei meccanismi perequativi a favore delle regioni che hanno minore capacità fiscale. Per capacità fiscale si intende il gettito potenziale pro-capite: dato che tutte le imposte sono pagate dal reddito può essere misurata dal reddito pro-capite. Il sistema di redistribuzione territoriale diventa manifesto e oggetto di contrattazione, anche se in misura diversa a seconda che si tratti di una perequazione di tipo verticale – come vorrebbe la nostra Costituzione – oppure orizzontale.

5. La riforma costituzionale del 2001 ha previsto una legge che detti “i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario”.
Nella scorsa legislatura fu elaborato un progetto di legge, firmato da Romano Prodi, Tommaso Padoa Schioppa e Linda Lanzillotta, che non fu discusso a causa della fine anticipata della legislatura[4]. Nella successiva campagna elettorale, la Lega puntò molto sul tema del federalismo fiscale, con una forte connotazione autonomista: lo slogan era che tutte le imposte dovessero rimanere sul territorio dove sono pagate. Una volta formato il governo, gli atteggiamenti si sono fatti molto più prudenti. Si è elaborato un disegno di legge, che risulta per alcuni aspetti vicino a quello della precedente legislatura: discusso e modificato attraverso diversi fasi e passaggi, è alla fine diventato legge nel maggio del 2009, con il consenso sostanziale di gran parte dell’opposizione.
La legge delega 42/2009 riguarda le forme di finanziamento delle regioni e degli enti locali in attuazione dell’articolo 119 della Costituzione. Il tema centrale è quello dell’abolizione dei trasferimenti e della loro sostituzione con risorse fiscali (“fiscalizzazione” dei trasferimenti), così come stabilito dalla riforma costituzionale del 2001. Dal momento che le basi imponibili sono già largamente occupate dalle imposte statali, la legge fa ampio ricorso alle diverse forme di condivisione dei tributi erariali, in particolare l’Iva e l’Irpef. Nel caso dell’Iva, l’unica forma di condivisione possibile è la compartecipazione al gettito, peraltro già prevista dal nostro ordinamento. Nel caso dell’Irpef, oltre alla compartecipazione, si possono usare le addizionali, anch’esse già esistenti.
Non vi saranno dunque, probabilmente, grosse rivoluzioni rispetto al sistema attuale. Le compartecipazioni possono risultare difficilmente distinguibili dai trasferimenti. Una maggiore autonomia potrà essere concessa soprattutto dal lato delle addizionali Irpef, ampliando i margini di manovra in termini di fissazione dell’aliquota e di determinazione della base imponibile.
È difficile dire quali effettivi incrementi di autonomia tributaria risulteranno alla fine riconosciuti ai governi sub-centrali. I segnali sono contraddittori. Siamo in una fase molto complicata e travagliata dei rapporti fra livelli di governo: il pendolo continua a oscillare fra maggiore autonomia e maggiore centralismo. Un’ambivalenza di fondo segna sia l’atteggiamento del governo centrale sia quello dei livelli inferiori. Apparentemente i governi locali chiedono maggiore autonomia, ma allo stesso tempo la temono, perché hanno una bassissima propensione all’assunzione del rischio politico che la maggiore autonomia porta con sé. Più che autonomia i governi sub-centrali chiedono certezza sulle risorse: vogliono che la ripartizione delle risorse tra centro e periferia venga definitivamente sottratta alle scelte discrezionali del governo centrale.
È peculiare come un provvedimento dedicato alle entrate delle regioni e degli enti locali finirà probabilmente per non produrre grosse modifiche da questo lato, mentre dall’altro lato, quello della spesa, contiene un principio che, se compiutamente applicato, è destinato a rivoluzionare i rapporti tra i livelli di governo. Si tratta del passaggio dalla “spesa storica” alla “spesa normalizzata” o “spesa standard” come criterio di finanziamento. Sia che il finanziamento avvenga con prelievi propri, con compartecipazioni ai tributi erariali o con trasferimenti perequativi, non si continueranno a finanziare gli enti sub-centrali avendo come riferimento il livello di spesa dell’esercizio precedente, come si è fatto dal dopoguerra ad oggi, con una logica di tipo incrementale (e talora, soprattutto negli ultimi anni, “decrementale”). Il susseguirsi di leggi di finanziamento, alcune con obiettivi molto specifici e circoscritti, ha creato nel tempo una situazione caotica. Soprattutto nel caso dei comuni, c’è oggi una variabilità molto elevata dei trasferimenti pro-capite sul piano nazionale, che è assolutamente impossibile razionalizzare. Può interessare lo storico della finanza pubblica studiare gli interventi di finanza locale che si sono affastellati nel tempo, per ricostruire come si è potuta creare la situazione di oggi, nella quale la distribuzione di risorse tra gli enti risulta ormai del tutto erratica.
La legge 42/2009 stabilisce che le regioni e gli enti locali verranno messi in condizione di finanziare, a costi normalizzati, determinati livelli delle prestazioni da garantire in modo uniforme nell’intero Paese.
Per le regioni i livelli essenziali delle prestazioni (l.e.p), che devono essere garantiti dallo Stato ai sensi dell’articolo 117 della Costituzione, riguarderanno, almeno in una prima fase, la sanità, l’istruzione, l’assistenza sociale e i trasporti locali, questi ultimi solo per la spesa in conto capitale. Per gli enti locali verranno garantite, invece, le risorse necessarie a finanziare a costi standard le “funzioni fondamentali”, per ora descritte in via transitoria in attesa dell’approvazione del codice delle autonomie.
Quando i governi sub-centrali non riusciranno, perché inefficienti, a garantire le prestazioni essenziali o le funzioni fondamentali ai costi standard, così come quando vorranno spingersi oltre i livelli di base garantiti, dovranno chiedere ai propri cittadini uno sforzo fiscale ulteriore, in una logica di autonomia e responsabilizzazione.

Riferimenti bibliografici
G. Brennan – J. M. Buchanan (1980), The Power to Tax: Analytical Foundations of a Fiscal Constitution, Cambridge University Press, Cambridge.
E. Longobardi (2010), “La nuova autonomia impositiva regionale”, in Atlantide, 3, (Anno VI, n. 21) pag. 23-27
R. A. Musgrave (1959), The Theory of Public Finance. A Study in Public Economy, McGraw-Hill Book Company, New York.
R. A. Musgrave (1961), Approaches to A Fiscal Theory of Political Federalism, in National Bureau of Economic Research (1961), p. 79-96.
R. A. Musgrave – P. B. Musgrave (1973), Public Finance in Theory and Practice, International Student Edition, 1st Ed., McGraw-Hill Kogakusha LTD, Tokyo.
National Bureau of Economic Research (1961), Public Finances: Needs, Sources and Utilization, Princeton University Press, Princeton.
W. Oates (1972), Fiscal Federalism, New York, Harcourt Brace Jovanovich.
C.S. Shoup (1969), Public Finance, Weidenfeld and Nicolson, London.
C. M. Tiebout (1961), An Economic Theory of Fiscal Decentralization, in National Bureau of Economic Research (1961), p. 79-96.

Note

4.  Disegno di legge delega al Governo in materia di federalismo fiscale, presentato il 29 settembre 2007, XV Legislatura, atto della Camera dei deputati n. 3100.

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