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Note in tema di federalismo fiscale

di - 9 Giugno 2011
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Altre controindicazioni riguardano aspetti di political economy, legati ai costi che possono associarsi all’esistenza di molteplici livelli di governo e apparati burocratici. Infine, anche l’argomento dell’accountability viene da alcuni messo in discussione e rovesciato nel suo contrario, sostenendosi che i governi locali, essendo più prossimi all’elettorato, sono maggiormente soggetti alle pressioni dei gruppi organizzati e al rischio di corruzione.
Come si vede, si tratta di un quadro piuttosto complicato. In definitiva possiamo dire che gli economisti propongono di decentrare il più possibile, salvo che non convenga accentrare: da qui deriva il principio della sussidiarietà verticale.
Va anche sottolineato che il decentramento è visto in modo diverso a seconda che si tratti delle funzioni di spesa oppure di quelle di prelievo. Quanto finora si è succintamente detto in tema di vantaggi e costi del decentramento, vale per le funzioni di spesa. Gli economisti non condividono l’idea, che da noi in questa fase raccoglie un ampio consenso a livello politico, che il decentramento della spesa debba essere accompagnato da pari decentramento del prelievo. Si ritiene, in genere, che un perfetto allineamento di poteri di entrata e di spesa ai diversi livelli di governo non sia un elemento necessario di un buon disegno di rapporti finanziari intergovernativi, e che, anzi, dal lato del prelievo, sia opportuno fermarsi molto prima, rispetto alla spesa, sulla via del decentramento, colmando il conseguente disallineamento fiscale verticale con un sistema di trasferimenti tra livelli di governo, che può giocare un ruolo importante come elemento di coesione, di coordinamento, di indirizzo[3].
Per un economista ancora oggi l’espressione “federalismo fiscale” denota questo insieme di temi e di problemi, non una prescrizione sicura e univoca a favore del massimo decentramento.

3. Ripercorriamo brevemente alcuni passaggi dell’evoluzione del nostro Paese in tema di federalismo fiscale. La Costituzione del 1947 prevedeva uno Stato, fatto coincidere con la Repubblica, articolato in Regioni, Province e Comuni. Le regioni, una novità per il nostro ordinamento, furono istituite con molto ritardo, nel 1970. Ma proprio in quegli anni, mentre si dava attuazione all’ordinamento regionale, si procedeva ad un forte accentramento dal punto di vista finanziario, soprattutto con la riforma tributaria entrata in vigore nel biennio 1973-1974 (le imposte indirette nel ’73, le dirette nel ’74), a seguito della legge delega del 1971.
Prima della riforma, i comuni disponevano di importanti tributi propri, prevalentemente nel campo dell’imposizione indiretta, ma anche di quella diretta. La riforma tributaria, nella sostanza, finì per accentrare tutto il prelievo nelle mani dello Stato, abolendo le imposte locali: anche la nuova imposta locale sui redditi (ILOR) fu, infatti, presto completamente statalizzata.
La spesa invece rimaneva in buona misura decentrata, soprattutto a livello comunale. Le regioni acquisirono un certo peso dal lato della spesa in seguito alla riforma sanitaria del 1978. Negli anni successivi, il decentramento delle funzioni aumenterà, anche grazie alle leggi Bassanini degli ultimi anni ‘90.
Ad un certo momento inizia ad affermarsi l’idea che, al decentramento della spesa, fosse opportuno far seguire il decentramento dei poteri impositivi e tributari. Si assiste quindi ad un’inversione di tendenza, al tentativo di tornare alla situazione antecedente l’accentramento realizzato nei primi anni settanta: ha inizio un grosso processo di decentramento del prelievo fiscale. Una svolta importante, in tale direzione, si ha tra la fine degli anni ’90 e l’inizio dei 2000, quando sono istituite le addizionali regionali e locali all’IRPEF; l’IRAP, un grosso tributo regionale; diverse forme di compartecipazione a tributi erariali. Il processo culmina con la riforma del titolo V della Costituzione del 2001.

4. La riforma costituzionale del 2001 modifica nel profondo l’architettura del sistema dei rapporti tra livelli di governo nel nostro Paese. Non più una Repubblica che “si riparte in Regioni, Provincie e Comuni”, ma una Repubblica che “è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato” (il vecchio e il nuovo primo comma dell’art. 114). Lo Stato diventa quindi uno degli elementi costitutivi della Repubblica, accanto agli altri livelli di governo.
È una novità che, a distanza di dieci anni, risulta ancora assai poco metabolizzata dal nostro sistema politico-istituzionale. In tutto il dibattito sulle relazioni tra i livelli di governo, come nell’impostazione delle politiche, rimane radicata l’idea che allo Stato competa una posizione di supremazia. C’è ancora poca consapevolezza del sistema che, piaccia o meno, si è messo in piedi nel 2001. Un buon esempio è lo schema di decreto legislativo, in attuazione della legge 42 del 2009, su “i premi e le sanzioni”, dove è lo Stato che premia e sanziona gli altri livelli di governo. Nello spirito della riforma del 2001, invece, non spetterebbe allo Stato imporre regole agli altri livelli di governo.
Anche per quanto riguarda le modalità di finanziamento dei governi sub-centrali con la riforma del titolo V del 2001 si compie una scelta molto radicale, abolendo ogni forma di finanza derivata. La finanza derivata è il finanziamento di un livello di governo da parte di quello superiore attraverso i trasferimenti. In tutti i paesi, sia federali sia unitari con finanza pubblica articolata su più livelli di governo, i trasferimenti sono importanti perché, come si è detto, sono un elemento di coesione e di coordinamento, uno strumento attraverso il quale il livello di governo superiore può indirizzare le politiche di quello inferiore. Le tendenze più recenti rafforzano tale quadro. Negli ultimi anni c’è stato, a livello internazionale, un fortissimo decentramento delle funzioni di spesa, ma un molto meno significativo decentramento del prelievo; anzi, i paesi che avevano sistemi di prelievo fortemente decentrati hanno fatto qualche passo indietro.

Note

3.  Il punto è più diffusamente sviluppato in Longobardi (2010).

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