Un’occasione per riprendere il dibattito sull’accesso alla giustizia ambientale nel diritto dell’Unione Europea
Un’attuazione efficiente e completa che, purtroppo, non include l’accesso alla giustizia da parte di cittadini o associazioni ambientali. Infatti, da una parte, non è stata ancora raggiunta una piena cooperazione tra l’Unione europea, gli Stati membri ed i soggetti interessati sull’emanazione di una legislazione europea che vincoli in modo efficace gli stessi Stati membri, dall’altra, la Corte di Giustizia dell’Unione europea apparentemente sembra non essersi ancora conformata agli obblighi derivanti dall’art. 9, n. 3.
Per quanto riguarda le misure indirizzate dall’Unione europea ai singoli Stati membri al fine di garantire un ampio accesso alla giustizia in materia ambientale, due sono gli elementi da portare alla luce.
In primo luogo, si deve sottolineare quanto poche siano le disposizioni normative europee che contemplino la possibilità, per i cittadini o le associazioni ambientali, di accedere ad una procedura di ricorso dinanzi ad un organo giurisdizionale o ad un altro organo indipendente per contestare la legittimità di decisioni che violino norme europee a tutela dell’ambiente[7].
In secondo luogo, si deve ricordare che, nel 2003, la Commissione europea, aveva presentato una proposta di direttiva sull’accesso alla giustizia in materia ambientale[8], con lo scopo di adeguare in modo completo e uniforme il diritto dell’Unione europea agli obblighi derivanti dall’insieme dei tre pilastri fondamentali della convenzione di Aarhus. Tale proposta, approvata con emendamenti in prima lettura dal Parlamento europeo[9], ha tuttavia incontrato notevoli ostacoli in sede di discussione al Consiglio dell’Unione europea. In particolare, diversi Stati membri hanno sollevato dubbi sull’adozione di una simile direttiva, affermando che la regolamentazione sull’accesso alle corti nazionali è, ai sensi del principio di sussidiarietà, di competenza nazionale, l’Unione europea non avendo diritto di intervenire in questa materia. La proposta è ferma da diversi anni al Consiglio in attesa che questo prenda la sua posizione in prima lettura.
Tutto ciò conferma quanto l’accesso alla giustizia da parte dei cittadini e delle associazioni ambientali sia una questione estremamente importante sulla quale pesa il delicato rapporto tra competenze nazionali e competenze sovranazionali, queste ultime progressivamente aumentate a partire dalla firma dei Trattati di Roma nel 1957. L’Unione europea ha, dunque, l’oneroso compito di trovare un difficile quanto necessario equilibrio tra rivendicazioni statali e politiche sovranazionali europee affinché il diritto ambientale non rimanga soltanto sulla carta ma produca effetti all’interno degli Stati membri [10].
Per quanto riguarda le misure prese dall’Unione europea nei confronti delle proprie istituzioni, il recepimento dell’art. 9, n. 3, è avvenuto attraverso il titolo IV del regolamento (CE) n. 1367/2006[11] che prevede la possibilità per le organizzazioni ambientali di presentare una richiesta di riesame interno all’istituzione che ha adottato un atto amministrativo ai sensi del diritto ambientale, la quale è tenuta a rispondere per iscritto entro un determinato termine, e, nel caso ometta di agire, il diritto di proporre ricorso dinanzi alla Corte di giustizia a norma delle pertinenti disposizioni del trattato. Tuttavia, il problema si pone proprio nel momento in cui le associazioni ambientali chiedono di avere accesso al sistema giurisdizionale europeo. Ad oggi, infatti, non esiste un solo caso giurisprudenziale in cui un singolo cittadino o un’associazione ambientale sia riuscito a far valere il proprio interesse ad agire per contestare di fronte alla Corte di Giustizia dell’Unione europea una decisione presa dalle istituzioni concernente norme europee a tutela dell’ambiente. In particolare, gli organi giurisdizionali europei hanno per il momento sempre negato l’accesso alla giustizia alle associazioni o a singoli cittadini, non ritenendoli, nei vari casi sottoposti al suo esame, in grado di provare il loro interesse diretto e individuale all’annullamento di un atto adottato dalle istituzioni, riguardante il diritto ambientale europeo[12].
Merita ricordare a tal riguardo che, a norma dell’art. 263, par. 4 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione europea, qualunque persona fisica o giuridica può proporre ricorso al giudice comunitario contro atti adottati nei suoi confronti o “che la riguardano direttamente e individualmente …”. La Corte ha interpretato questa norma nel senso che “Chi non sia destinatario di una decisione può sostenere che questa lo riguarda individualmente soltanto qualora il provvedimento lo tocchi a causa di determinate qualità personali, ovvero di particolari circostanze atte a distinguerlo dalla generalità, e quindi lo identifichi alla stessa stregua dei destinatari” [13]. Secondo la giurisprudenza, in materia ambientale le associazioni e i cittadini non sono mai riusciti a dimostrare di versare in quelle particolari circostanze, atte a distinguerli dalla generalità, e quindi a porli sullo stesso piano del destinatario di un provvedimento dell’Unione. Come è evidente, tale interpretazione ha creato e crea difficoltà quasi insormontabili per le associazioni ambientali o i singoli cittadini che vogliono impugnare una decisione delle istituzioni a loro avviso adottata in violazione delle norme europee a tutela dell’ambiente.
In che modo, infatti, una persona fisica o morale può distinguersi dalla generalità degli altri soggetti quando la decisione riguarda un interesse da tutelare che per sua natura è diffuso e collettivo?
Note
7. Art. 6, dir. 2003/4/CE; art. 10 bis, dir. 2003/35/CE; artt. 12 e 13 dir. 2004/35/CE.↑
8. Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 ottobre 2003, sull’accesso alla giustizia in materia ambientale, COM/2003/0624 def. – COD 2003/0246.↑
9. Posizione del Parlamento europeo definita in prima lettura il 31 marzo 2004 in vista dell’adozione della direttiva 2004/…/CE del Parlamento europeo e del Consiglio sull’accesso alla giustizia in materia ambientale, GU del 29.04.2004, C 103E/626.↑
10. V. le conclusioni dell’avvocato generale Sharpston, presentate il 15 luglio 2010, e relative alla sentenza in questione: “L’art. 9, n. 3, è stato recepito solo con effetti nei confronti delle istituzioni dell’Unione, attraverso il regolamento n. 1367/2006. Ritengo che nella specie si possa applicare una variante del principio di diritto comune «inclusio unius est exclusio alterius». L’esistenza di un regolamento che applica l’art. 9, n. 3, nei confronti delle istituzioni evidenzierebbe, quindi, solo l’assenza di un atto dell’Unione che recepisca obblighi equivalenti negli ordinamenti giuridici degli Stati membri. La proposta di direttiva della Commissione intesa a dare attuazione all’art. 9, n. 3, in relazione agli obblighi degli Stati membri è caduta nel nulla. Gli obblighi di cui all’art. 9, n. 3, devono ancora essere trasposti nel diritto nazionale attraverso il diritto dell’Unione.” (punto 76).↑
12. Ordinanza del Tribunale di primo grado del 9 agosto 1995, Stichting Greenpeace Council e a. c. Commissione, causa T-585/93 e sentenza della Corte del 2 aprile 1998, Stichting Greenpeace Council e a. c. Commissione, causa C-321/95 P; ordinanza del Tribunale di primo grado del 2 giugno 2008, WWF-UK Ltd contro Consiglio, causa T-91/07; ordinanza della Corte del 5 maggio 2009, WWF-UK Ltd c. Consiglio, Causa C-355/08 P.↑
13. Sentenza della Corte del 15 luglio 1963, Plaumann & Co. C. Commissione, causa C-25/1962. In particolare: “Chi non sia destinatario di una decisione può sostenere che questa lo riguarda individualmente soltanto qualora il provvedimento lo tocchi a causa di determinate qualità personali, ovvero di particolari circostanze atte a distinguerlo dalla generalità, e quindi lo identifichi alla stessa stregua dei destinatari”. Da questa sentenza ha tratto origine il c.d. Plaumann test, ancora oggi utilizzato dai giudici di Lussemburgo per stabilire se un determinato soggetto ha legittimazione ad agire contro un atto delle istituzioni comunitarie.↑
