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Economia e diritto delle infrastrutture

di - 10 Gennaio 2011
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3. Le nuove opere, oggi
Gli aspetti programmatici, procedurali, gestionali della progettazione, dell’affidamento, della realizzazione, della supervisione e del collaudo di nuove opere pubbliche sono stati più volte approfonditi sul piano fattuale e dello ius conditum. Da ultimo, lo sono stati in ricerche dovute ad analisti della Banca d’Italia, che riassumono utilmente la materia[3].
Una prima considerazione deve riguardare gli ordini di grandezza. I 15 miliardi che si rendessero spendibili in ogni anno vanno letti alla luce del costo delle opere pubbliche a cui rivolgerli. L’alta velocità ferroviaria Firenze-Roma-Napoli è costata oltre 8 miliardi. L’eventuale ponte sullo stretto fra Calabria e Sicilia (3 Km) impegnerebbe più di 6 miliardi. Una nuova centrale nucleare richiederebbe almeno 4,5 miliardi. Per la ricostruzione e la messa in sicurezza delle zone devastate dall’alluvione in prossimità di Messina nell’ottobre del 2009 occorrerebbero circa 500 milioni, per l’Aquila 15-20 miliardi. La edificazione con tecniche antisismiche innalzerebbe di circa un terzo il costo dei nuovi edifici. Per far fronte al solo dissesto idrogeologico del territorio è stata stimata la occorrenza di 40 miliardi. L’Italia, inoltre, condivide il rischio ambientale – dai rifiuti al surriscaldamento – dell’intero pianeta. Dovrebbe quindi pro-quota concorrere agli investimenti pubblici e privati necessari a minimizzare quel rischio, stimati in 1-2 punti del Pil mondiale in ciascun anno per un quarantennio[4].
Ma i 15 miliardi appaiono cifra ragguardevole e al tempo stesso esigua soprattutto alla luce dei tempi, degli imprevisti, dei costi, della incertezza nelle priorità che da noi affliggono il settore delle infrastrutture.
Per le infrastrutture di importo elevato il tempo medio intercorso fra il progetto preliminare e il collaudo conclusivo è stato sinora di 9 anni nelle opere tra 10 e 50 milioni di euro, di 11 anni e 6 mesi nelle opere al disopra di 50 milioni. La progettazione ha richiesto mediamente metà dell’intero arco temporale, le procedure di gara d’appalto il 13 per cento, la realizzazione dell’infrastruttura il restante 37 per cento (7-10 per cento per ritardi dovuti alle imprese). Inoltre, i tempi finali spesso hanno ecceduto anche di molto quelli inizialmente programmati. Il raccordo di Genova, la variante di valico Firenze-Bologna, l’ampliamento e il risanamento della Salerno-Reggio Calabria costituiscono lo scandalo di opere ancora in corso concepite negli anni Ottanta … del Novecento. L’Eurotunnel della Manica è stato invece realizzato in soli 13 anni, il ponte di Shangai (il più lungo al mondo, 30 Km) in 5 anni, il ponte di Lisbona (18 Km) in 3 anni. Due lotti (136 Km) di metropolitana a Madrid sono stati prodotti in poco più di due anni. Un’opera di medio importo richiede solo tre anni in Gran Bretagna. In Francia, autostrade comprese fra i 20 e i 44 Km si sono realizzate in due anni. Il programma di autostrade per unire le due Germanie dopo il 1989 (1.100 Km) è stato completato in dodici anni.
Riguardo ai costi, l’autostrada Erfurt-Scheinfurt (quattro corsie, 96 Km, molti ponti, 14 Km in gallerie una delle quali di 8,4 Km), aperta nel 2005, è costata 13,3 milioni di euro al Km. Da noi, si prevedono costi chilometrici di oltre 20 milioni per le progettate autostrade Milano-Brescia e Pedemontana Veneta. Per km il costo della linea ferroviaria Firenze-Roma-Napoli è risultato di tre volte superiore a quello delle analoghe tratte veloci di Francia e Spagna. Per le infrastrutture di qualsivoglia tipo e importo, il 44 per cento delle opere ha sopportato aggravi di costo superiori al 5 per cento rispetto al preventivato. L’11 per cento di esse ha visto lievitare gli oneri di un quinto o più. Mediamente, gli interventi che hanno subito aggravi sono costati il 10 per cento oltre il previsto. Fra i casi più gravi, la già evocata alta velocità ferroviaria doveva costare 3 miliardi, non 8,5.
L’orografia della Penisola è certamente penalizzante, almeno nel confronto con il territorio di altri grandi paesi europei. E tuttavia politica, istituzioni, ordinamento dovrebbero far meglio. Lo confermano le difficoltà nell’appaltare, la frequenza delle sospensioni dei lavori, il ritardo nei pagamenti e nei collaudi, la stessa diversità di esiti fra le diverse regioni del Paese.
Nelle gare d’appalto, ditte qualificate e competitive sono state escluse solo perché avevano commesso un errore nelle innumerevoli certificazioni da presentare, di volta in volta e in originale, per il concorso. Di queste certificazioni le ditte rivali hanno facoltà di prendere totale e immediata visione. Orientate come sono al rent seeking e attrezzate come sono sul piano legale, non è difficile per loro rinvenire errori anche meramente formali su cui fondare il ricorso.
Nel 2002-2006 il 25 per cento dei lavori appaltati dai Provveditorati interrregionali alle opere pubbliche che sono stati scrutinati dall’Ispettorato generale di Finanza ha subito sospensioni. Ciò è avvenuto soprattutto per perizie di varianti al progetto iniziale, a propria volta dovute per lo più a errori di progettazione e a sopravvenuta insufficienza dei fondi pubblici. Lo stesso collaudo delle opere avviene mediamente dopo due-tre anni, non entro i sei mesi dal completamento dei lavori previsti dalla legge. Anche la lista delle opere incompiute non è breve, a cominciare dal collegamento delle fogne al depuratore di Napoli, o dalla diga e connesso acquedotto presso Palermo.
La varianza fra le aree del Paese nei tempi che intercorrono tra la progettazione (esterna) delle opere e la loro assegnazione alle imprese è elevata. Nel 2000-2007 gli estremi sono rappresentati dai 600 giorni nel Nord-Ovest e i 1400 giorni nelle Isole. I tempi si allungano passando dal Nord-Ovest al Nord-Est, al Centro, alle Isole. Quasi ovunque gli stessi tempi si sono dilatati fra il 2000 e il 2007, segnatamente nella procedura più laboriosa, la progettazione. Nel 2007 i tempi minimi si sono registrati in Lombardia (meno di 600 giorni), i massimi in Val d’Aosta (1300 giorni) e in Sicilia (oltre 1600 giorni) Anche i tempi di realizzazione delle opere e i casi di contenzioso (per lo più ricorsi avverso l’esito delle gare) sono, rispettivamente, più lunghi e più frequenti nel Meridione.

Note

3.  Bentivogli, C.-Casadio, P.-Cullino, R., I problemi nella realizzazione delle opere pubbliche: le specificità del Mezzogiorno, in “Rivista economica del Mezzogiorno”, 2010, pp. 21-62, con ampia bibliografia.

4.  Stern, N., Clima è vera emergenza, Brioschi, Milano, 2009.

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