Corte di Giustizia europea, sez. III, sentenza 10 giugno 2010, C-37/09
La repubblica portoghese non ha adottato le misure necessarie nel quadro della gestione dei rifiuti depositati illegalmente nelle vecchie carriere di limasti e Linos, situate nel comune di Lourosa. Pertanto, è stata condannata per non avere adempiuto agli obblighi che gli incombono in virtù rispettivamente degli articoli 4 e 8 della direttiva 2006/12/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 5 aprile 2006, relativa ai rifiuti, che codificano la direttiva 75/442/CEE del Consiglio, del 15 luglio 1975, relativa ai rifiuti, e degli articoli 3, sotto b), e 5 della direttiva 80/68/CEE del Consiglio, del 17 dicembre 1979, relativa alla protezione delle acque sotterranee contro l’inquinamento causato da alcune sostanze pericolose.
Testo ufficiale
ARRÊT DE LA COUR (troisième chambre)
10 juin 2010 (*)
«Manquement d’État – Environnement – Gestion des déchets mis illégalement en décharge – Directive 2006/12/CE – Directive 80/68/CEE»
Dans l’affaire C 37/09,
ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 226 CE, introduit le 28 janvier 2009,
Commission européenne, représentée par M. J.-B. Laignelot, Mme S. Pardo Quintillán et M. P. Guerra e Andrade, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie requérante,
contre
République portugaise, représentée par M. L. Inez Fernandes, Mmes M. J. Lois et P. Lopes, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LA COUR (troisième chambre),
composée de M. K. Lenaerts, président de chambre, MM. E. Juhász, G. Arestis, T. von Danwitz et D. Šváby (rapporteur), juges,
avocat général: M. P. Cruz Villalón,
greffier: M. R. Grass,
vu la procédure écrite,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1 Par sa requête, la Commission des Communautés européennes demande à la Cour de constater que, en n’ayant pas pris les mesures nécessaires, d’une part, pour assurer que les déchets déposés dans les carrières des Limas, des Linos et des Barreiras, situées dans la commune de Lourosa, soient éliminés ou valorisés sans mettre en danger la santé de l’homme et sans porter préjudice à l’environnement, notamment sans créer de risque pour l’eau ou le sol, et pour assurer que lesdits déchets soient confiés à un service de collecte privé ou public ou à une entreprise chargée de leur élimination ou de leur valorisation, et, d’autre part, pour limiter l’introduction dans les eaux souterraines des substances relevant de la liste II de la directive 80/68/CEE du Conseil, du 17 décembre 1979, concernant la protection des eaux souterraines contre la pollution causée par certaines substances dangereuses (JO 1980 L 20, p. 43), afin d’éviter la pollution de ces eaux par ces substances, la République portugaise a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 4 et 8 de la directive 2006/12/CE du Parlement européen et du Conseil, du 5 avril 2006, relative aux déchets (JO L 114, p. 9), codifiant la directive 75/442/CEE du Conseil, du 15 juillet 1975, relative aux déchets (JO L 194, p. 39), et des articles 3 et 5 de la directive 80/68.
Le cadre juridique
2 La directive 2006/12 a procédé, dans un souci de clarté et de rationalité, à une codification de la directive 75/442.
3 Le deuxième considérant de la directive 2006/12 se lit comme suit:
«Toute réglementation en matière de gestion des déchets doit avoir comme objectif essentiel la protection de la santé de l’homme et de l’environnement contre les effets préjudiciables causés par le ramassage, le transport, le traitement, le stockage et le dépôt des déchets.»
4 L’article 4 de la directive 2006/12 dispose:
«1. Les États membres prennent les mesures nécessaires pour assurer que les déchets seront valorisés ou éliminés sans mettre en danger la santé de l’homme et sans que soient utilisés des procédés ou méthodes susceptibles de porter préjudice à l’environnement, et notamment:
a) sans créer de risque pour l’eau, l’air ou le sol, ni pour la faune et la flore;
b) sans provoquer d’incommodités par le bruit ou les odeurs;
c) sans porter atteinte aux paysages et aux sites présentant un intérêt particulier.
2. Les États membres prennent les mesures nécessaires pour interdire l’abandon, le rejet et l’élimination incontrôlée des déchets.»
5 L’article 8 de la directive 2006/12 énonce:
«Les États membres prennent les dispositions nécessaires pour que tout détenteur de déchets:
a) les remette à un ramasseur privé ou public ou à une entreprise qui effectue les opérations visées aux annexes II A ou II B,
ou
b) en assure lui-même la valorisation ou l’élimination en se conformant aux dispositions de la présente directive.»
6 Les annexes II A et II B de la directive 2006/12 récapitulent les opérations d’élimination et de valorisation telles qu’elles sont effectuées en pratique.
7 Le septième considérant de la directive 80/68 est libellé en ces termes:
«Considérant que, pour assurer une protection efficace des eaux souterraines de la Communauté, il est nécessaire d’empêcher le rejet de substances relevant de la liste I et de limiter le rejet de substances relevant de la liste II.»
8 Aux termes de l’article 3 de la directive 80/68:
«Les États membres prennent les mesures nécessaires pour:
a) empêcher l’introduction dans les eaux souterraines de substances relevant de la liste I;
b) limiter l’introduction dans les eaux souterraines des substances relevant de la liste II afin d’éviter la pollution de ces eaux par ces substances.»
9 L’article 5 de la directive 80/68 énonce:
«1. Pour satisfaire à l’obligation visée à l’article 3 sous b), les États membres soumettent à une enquête préalable:
– tout rejet direct de substances relevant de la liste II, de manière à limiter de tels rejets;
– les actions d’élimination ou de dépôt en vue de l’élimination de ces substances, susceptibles de conduire à un rejet indirect.
Au vu des résultats de cette enquête, les États membres peuvent délivrer une autorisation à condition que toutes les précautions techniques permettant d’éviter la pollution des eaux souterraines par ces substances soient respectées.
2. En outre, les États membres prennent les mesures appropriées qu’ils jugent nécessaires en vue de limiter tout rejet indirect de substances relevant de la liste II, dû aux actions effectuées sur ou dans le sol autres que celles mentionnées au paragraphe 1.»
10 La liste II de l’annexe de la directive 80/68 «comprend les substances individuelles et les catégories de substances […] qui pourraient avoir un effet nuisible sur les eaux souterraines», telles que le zinc ou les «[s]ubstances ayant un effet nuisible sur la saveur et/ou sur l’odeur des eaux souterraines, ainsi que les composés susceptibles de donner naissance à de telles substances dans les eaux et à rendre celles-ci impropres à la consommation humaine».
La procédure précontentieuse
11 À la suite d’une plainte concernant le dépôt incontrôlé d’ordures d’origines diverses dans les carrières désactivées situées dans la commune de Lourosa, la Commission a, par une lettre du 11 octobre 2005, attiré l’attention de la République portugaise sur la situation dénoncée et réclamé la communication d’informations précises à ce sujet.
12 Considérant que les mesures annoncées par cet État membre dans deux lettres des 13 décembre 2005 et 12 juillet 2006 pour remédier à la situation n’avaient pas été mises en œuvre, la Commission a, le 18 octobre 2006, envoyé à celui-ci une lettre de mise en demeure constatant l’absence prolongée de traitement adéquat des déchets demeurant dans les anciennes carrières des Limas, des Linos et des Barreiras et l’invitant à ce titre à se conformer aux dispositions communautaires relatives à la gestion des déchets et à la protection des eaux souterraines.
13 N’ayant pas obtenu de réponse, la Commission a, le 29 juin 2007, émis un avis motivé par lequel elle relève que cette absence de traitement porte préjudice à l’environnement en violation des articles 4 et 8 de la directive 2006/12 et conduit au rejet de substances dangereuses dans les eaux souterraines de la zone concernée et, en tout cas, de substances ayant un effet nuisible sur la saveur et/ou l’odeur des eaux souterraines en violation des articles 3 et 5 de la directive 80/68. Ce faisant, elle invite la République portugaise à prendre les mesures nécessaires pour se conformer audit avis dans un délai de deux mois à compter de sa réception.
14 Par lettres des 17 septembre 2007, 25 février et 29 décembre 2008, la République portugaise a répondu à l’avis motivé en fournissant des informations relatives aux mesures prises et à venir.
15 Estimant que la situation de manquement perdurait dans les trois carrières en cause, la Commission a introduit le présent recours.
Sur le recours
16 À l’appui de sa requête, la Commission invoque, d’une part, la violation des articles 4 et 8 de la directive 2006/12 et, d’autre part, celle des articles 3 et 5 de la directive 80/68, en raison de la situation sanitaire et environnementale prévalant dans les anciennes carrières des Limas, des Linos et des Barreiras situées dans la commune de Lourosa et qui furent chacune le lieu de dépôts irréguliers de déchets de diverses natures.
Sur la violation de la directive 2006/12
Argumentation des parties
17 Par le présent grief, la Commission demande à la Cour de déclarer que la République portugaise a enfreint les obligations que lui imposent les articles 4 et 8 de la directive 2006/12 dans la mesure où, s’agissant du premier article, cet État membre n’a pas adopté les mesures nécessaires pour garantir que les déchets de diverses natures déposés et abandonnés dans les trois anciennes carrières en cause soient valorisés ou éliminés sans risque pour la santé humaine, l’eau et l’air, sans détériorer l’environnement, sans provoquer d’incommodités par les odeurs et sans porter atteinte aux paysages, et dans la mesure où, s’agissant du second article, ledit État membre n’a pas pris les dispositions nécessaires pour que les détenteurs des déchets en cause les remettent à un ramasseur privé ou public ou à une entreprise d’élimination ou de valorisation à défaut pour lesdits détenteurs de pouvoir eux-mêmes en assurer la valorisation ou l’élimination.
18 Concernant l’article 4 de la directive 2006/12, la Commission fait valoir que la République portugaise s’est limitée à enfouir les déchets en cause. Or, le fait de couvrir les déchets de terre et de décombres voire d’inonder les anciennes carrières ne suffirait pas à se conformer à cet article.
19 Concernant l’article 8 de la directive 2006/12, la Commission soutient, en renvoyant à l’arrêt du 9 novembre 1999, Commission/Italie, dit «San Rocco» (C 365/97, Rec. p. I 7773), qu’il ne suffit pas, pour se conformer à l’obligation spécifique prévue à cet article, de clôturer les sites de dépôt illégal et de punir les contrevenants, mais que les conséquences du dépôt illégal doivent être éliminées.
20 La Commission considère que, aussi longtemps que des déchets dont l’administration ignore la nature restent enfouis dans les anciennes carrières de Lourosa, la République portugaise ne se conforme ni à l’article 4 ni à l’article 8 de ladite directive.
21 La République portugaise conteste le manquement en faisant valoir que des mesures adéquates de remise en état et de prévention des risques ont été prises conformément à la directive 2006/12.
22 S’agissant tout d’abord de l’ancienne carrière des Barreiras, elle soutient que la totalité des matériaux, ferrailles et déchets en ont été retirés et ont été remis à des entreprises agréées pour l’élimination des déchets et que la présence de déchets qui y ont été déposés ne pourrait donc être établie.
23 Ensuite, s’agissant des anciennes carrières des Limas et des Linos, la République portugaise soutient que, en procédant à l’enfouissement desdits déchets, à l’interdiction des sites, à la sanction des propriétaires, à une récupération paysagère et à la mise à exécution de diverses autres mesures complémentaires, elle a agi dans les limites de la marge d’appréciation que l’article 4 de la directive 2006/12 lui confère dans la mesure où aucune dégradation significative de l’environnement ne serait démontrée par la Commission.
24 Concernant l’article 8 de la même directive, la République portugaise fait enfin valoir que cette disposition n’est pas applicable en l’espèce dès lors que sont en cause des dépôts irréguliers de déchets n’appelant dans un tel contexte qu’une minimisation des effets de la situation de dommage environnemental.
25 À ces arguments, la Commission oppose une évacuation uniquement partielle des ferrailles et matériaux déposés dans l’ancienne carrière des Barreiras. À cet égard, elle informe la Cour, dans sa réplique, qu’un représentant de la Liga Operária Católica est à sa disposition pour fournir tout éclaircissement sur ce point. En outre, la Commission fait valoir qu’elle ne dispose pas d’éléments permettant de connaître la nature et l’état d’avancement exacts des opérations que l’administration portugaise affirme avoir mis ou mettre actuellement à exécution, à savoir la mise en clôture des sites, la réalisation de travaux supplémentaires de drainage des eaux de pluie et la restauration paysagère, qui, en tout état de cause, ne permettraient pas de satisfaire les exigences de l’article 4 de la directive 2006/12.
Appréciation de la Cour
26 Eu égard aux arguments développés par la République portugaise, il convient, tout d’abord, d’examiner si la Commission a fourni suffisamment d’éléments pour établir la présence de déchets dans les anciennes carrières des Barreiras, des Limas et des Linos à défaut de quoi le manquement fondé sur la violation de la directive 2006/12 en raison de la présence de déchets enfouis dans ces anciennes carrières ne pourrait être constaté. Ensuite, il y aura lieu d’examiner, le cas échéant, si la République portugaise s’est conformée aux obligations imposées par les articles 4 et 8 de la directive 2006/12 en ce qui concerne le procédé d’enfouissement mis en œuvre dans ces carrières.
– Sur la présence de déchets dans les anciennes carrières des Barreiras, des Limas et des Linos
27 S’agissant de l’ancienne carrière des Barreiras, il est constant que des déchets de diverses natures y ont été déposés jusqu’en 2004. Toutefois, la situation prévalant dans cette ancienne carrière à l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé, à savoir le 29 août 2007, oppose la Commission et la République portugaise. En effet, la première soutient que seul un nettoyage partiel a été effectué et que demeurent enfouis des ferrailles et des matériaux. La seconde invoque le nettoyage complet du lieu.
28 À cet égard, il convient de rappeler que, conformément à une jurisprudence constante, dans le cadre d’une procédure en manquement, il incombe à la Commission d’établir l’existence du manquement allégué et d’apporter à la Cour les éléments nécessaires à la vérification par celle-ci de l’existence de ce manquement, sans que la Commission puisse se fonder sur une présomption quelconque (voir, notamment, arrêts du 12 mai 2005, Commission/Belgique, C 287/03, Rec. p. I 3761, point 27, et du 6 octobre 2009, Commission/Suède, C 438/07, non encore publié au Recueil, point 49).
29 À cet effet, la Commission a certes fourni de nombreux éléments de preuve. Toutefois, il appert, tout d’abord, que seulement six coupures de presse et un rapport du ministère de la Santé visent spécifiquement l’ancienne carrière des Barreiras. En outre, il convient de relever que lesdits éléments de preuve sont tous antérieurs au mois de mai 2004. Dès lors, il ne saurait en être inféré que, après plus de trois années, des déchets demeurent encore dans cette carrière, alors que, d’une part, la République portugaise affirme, dans sa lettre du 12 juillet 2006, avoir procédé à l’extraction complète de ces déchets et que, d’autre part, les allégations de la Commission s’avèrent être en contradiction avec son avis motivé qui énonce que «les mesures décidées par les autorités en 2004 et 2006 en vue de la récupération des sites ne se sont pas concrétisées, à l’exception de l’extraction des déchets déposés dans la carrières des ‘Barreiras’». Enfin, l’offre de preuve présentée par la Commission dans sa réplique, outre qu’elle est tardive, ne saurait, à elle seule, écarter une telle contradiction dans la mesure où elle se limite à mettre à la disposition de la Cour un témoin sans apporter aucun élément supplémentaire permettant d’établir la situation de l’ancienne carrière des Barreiras à l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé.
30 En raison de l’insuffisance, de l’ancienneté et du caractère contradictoire des éléments fournis par la Commission, force est donc de constater que, s’agissant de la situation prévalant dans l’ancienne carrière des Barreiras au moment de l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé, la Cour ne dispose pas d’éléments suffisants pour lui permettre d’appréhender exactement la portée de la violation du droit communautaire reprochée à la République portugaise et de vérifier ainsi l’existence du manquement allégué par la Commission.
31 En conséquence, s’agissant de l’ancienne carrière des Barreiras, la Commission ne saurait valablement soutenir que la République portugaise a manqué à ses obligations découlant de la directive 2006/12.
32 S’agissant, en revanche, des anciennes carrières des Limas et des Linos, il est établi par la Commission et non contesté par la République portugaise que ces carrières, qui ont été dans le passé le lieu de dépôts incontrôlés de déchets, ont simplement été comblées et/ou noyées puis «repaysagées» et éventuellement interdites, sans pour autant que les déchets qui y avaient été déposés n’en aient été préalablement extraits.
33 Dès lors, concernant les déchets présents dans les anciennes carrières des Limas et des Linos, il convient d’examiner si la République portugaise s’est conformée aux obligations imposées par les articles 4 et 8 de la directive 2006/12.
– Sur la violation de l’article 4 de la directive 2006/12
34 S’agissant du grief selon lequel la République portugaise aurait enfreint l’article 4 de la directive 2006/12, la Commission soutient que le fait de couvrir les déchets de terre et de décombres, comme en l’espèce, ne suffit pas à se conformer à l’obligation imposée par cet article.
35 À cet égard, il convient de rappeler que, si l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2006/12 ne précise pas le contenu concret des mesures qui doivent être prises pour assurer que les déchets soient éliminés sans mettre en danger la santé de l’homme et sans porter préjudice à l’environnement, il n’en reste pas moins que cette disposition lie les États membres quant à l’objectif à atteindre, tout en leur laissant une marge d’appréciation dans l’évaluation de la nécessité de telles mesures (arrêts San Rocco, précité, point 67, et du 18 novembre 2004, Commission/Grèce, C 420/02, Rec. p. I 11175, point 21).
36 Il n’est donc, en principe, pas possible de déduire directement de la non-conformité d’une situation de fait avec les objectifs fixés à l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2006/12 que l’État membre concerné a nécessairement manqué aux obligations imposées par cette disposition, à savoir prendre les mesures nécessaires pour s’assurer que les déchets soient éliminés sans mettre en danger la santé de l’homme et sans porter préjudice à l’environnement. Toutefois, la persistance d’une telle situation de fait, notamment lorsqu’elle entraîne une dégradation significative de l’environnement pendant une période prolongée sans intervention des autorités compétentes, peut révéler que les États membres ont outrepassé la marge d’appréciation que leur confère cette disposition (arrêts San Rocco, précité, point 68; Commission/Grèce, point 22, précité, et du 26 avril 2007, Commission/Italie, C 135/05, Rec. p. I 3475, point 37).
37 À ce sujet, la Cour a eu l’occasion de juger, d’une part, qu’une dégradation de l’environnement est inhérente à la présence de déchets dans une décharge peu importe la nature des déchets en cause (arrêt du 24 mai 2007, Commission/Espagne, C 361/05, point 20) et, d’autre part, que le seul fait de recouvrir des déchets avec de la terre et des déblais ne saurait suffire au respect des obligations découlant notamment de l’article 4 de la directive 2006/12 (arrêt Commission/Espagne, précité, point 26).
38 En l’occurrence, il est constant que des déchets ont été déposés irrégulièrement dans les anciennes carrières des Limas et des Linos pendant plusieurs années jusqu’en 2004. Dès lors, force est de constater que les opérations d’ensevelissement, en pérennisant l’atteinte à l’environnement née de la présence préalable de déchets, ont nécessairement pour conséquence une dégradation significative de l’environnement pour une période prolongée. D’ailleurs, la République portugaise admet, dans son mémoire en défense, que subsiste dans ces deux anciennes carrières une situation de dommage environnemental qu’il convient de surveiller et de supprimer.
39 En conséquence, il doit être conclu que, en procédant à l’enfouissement des déchets irrégulièrement déposés dans les anciennes carrières des Limas et des Linos, les autorités portugaises ont outrepassé la marge d’appréciation que leur réserve l’article 4 de la directive 2006/12.
40 Cette constatation ne saurait être infirmée par l’argument de la République portugaise selon lequel les mesures de restauration environnementale visées dans ses lettres des 25 février et 29 décembre 2008 adressées à la Commission – à savoir la récolte et la qualification d’échantillons, la surveillance des eaux souterraines ainsi que l’identification des lieux de dépôt, l’exécution de travaux complémentaires de drainage des eaux de pluie et la restauration paysagère – sont mises en application.
41 À ce titre, il suffit de relever que, selon une jurisprudence constante, l’existence d’un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l’État membre telle qu’elle se présentait au terme du délai fixé dans l’avis motivé et que les changements intervenus par la suite ne sauraient être pris en compte par la Cour quand bien même ils constitueraient une application correcte de la règle de droit communautaire faisant l’objet dudit recours en manquement (voir, en ce sens, arrêts du 11 octobre 2001, Commission/Autriche, C 111/00, Rec. p. I 7555, points 13 et 14; du 30 janvier 2002, Commission/Grèce, C 103/00, Rec. p. I 1147, point 23; du 28 avril 2005, Commission/Espagne, C 157/04, point 19, ainsi que du 7 juillet 2005, Commission/Italie, C 214/04, point 14).
42 Or, aucun élément apporté par la République portugaise ne démontre que, concernant les deux carrières en cause, les mesures évoquées par cet État membre dans ses lettres des 25 février et 29 décembre 2008, si tant est qu’elles fussent conformes aux exigences définies à l’article 4 de la directive 2006/12, ont été réalisées avant l’expiration du délai imparti dans l’avis motivé, à savoir le 29 août 2007. Bien au contraire, la seconde lettre révèle que, un mois avant l’introduction du présent recours, les opérations n’en étaient au mieux qu’à un stade initial. Elle ne fait état que de l’adoption, au mois de novembre 2008, d’un projet de restauration environnementale, de contacts préliminaires en vue de la conclusion d’un accord entre divers organismes à cette fin ainsi que de préparatifs visant à l’obtention d’un concours financier communautaire pour ce faire.
43 Dans ces conditions, il y a également lieu de rejeter le moyen d’irrecevabilité formulé par la République portugaise dans sa duplique en ce que la Commission aurait pour la première fois dans sa réplique mis en cause les solutions techniques retenues par les autorités portugaises pour résoudre les problèmes environnementaux des anciennes carrières des Limas et des Linos. En effet, c’est l’inexistence des «mesures nécessaires» au sens de l’article 4 de la directive 2006/12 au moment de l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé et non pas l’éventuelle inadéquation des mesures prises après cette date qui fonde le grief de la Commission.
44 Il découle de ce qui précède que, en raison de la situation prévalant dans les anciennes carrières des Limas et des Linos au moment de l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé, la violation de l’article 4 de la directive 2006/12 doit être constatée.
– Sur la violation de l’article 8 de la directive 2006/12
45 S’agissant du grief selon lequel la République portugaise aurait enfreint l’article 8 de la directive 2006/12, il convient de relever que cet État membre fait valoir l’inapplicabilité de cet article aux faits de l’espèce dans la mesure où est en cause le dépôt irrégulier de déchets.
46 À cet égard, il doit être constaté que l’article 8 de la directive 2006/12 impose l’obligation aux États membres de prendre les dispositions nécessaires pour que tout détenteur de déchets les remette à un ramasseur ou à une entreprise spécialisée ou en assure lui-même la valorisation ou l’élimination. En ce qui concerne les obligations qui incombent aux États membres, cet article n’opère aucune distinction entre les dépôts de déchets autorisés et ceux qui ne le sont pas.
47 Il convient également de rappeler, d’une part, que l’article 174, paragraphe 2, CE dispose que la politique de la Communauté dans le domaine de l’environnement vise un niveau de protection élevé et est fondé sur les principes notamment de précaution et d’action préventive et, d’autre part, que le deuxième considérant de la directive 2006/12 énonce que toute réglementation en matière de gestion des déchets doit avoir comme objectif essentiel la protection de la santé de l’homme et de l’environnement contre les effets préjudiciables causés notamment par le traitement des déchets.
48 S’agissant plus spécialement de l’article 8 de la directive 2006/12, la Cour a eu l’occasion de préciser que ledit article prévoit, en particulier, des obligations qui doivent être remplies par les États membres pour se conformer aux principes de précaution et d’action préventive (arrêt du 5 octobre 1999, Lirussi et Bizzaro, C 175/98 et C 177/98, Rec. p. I 6881, point 52).
49 En outre, il est de jurisprudence constante que, s’agissant de la notion de «déchet» au sens de l’article 1er de la directive 2006/12, cette dernière ne peut être interprétée de manière restrictive (voir arrêts du 15 juin 2000, ARCO Chemie Nederland e.a., C 418/97 et C 419/97, Rec. p. I 4475, point 40; ainsi que du 22 décembre 2008, Commission/Italie, C 283/07, point 42).
50 Or, exclure du champ d’application de l’article 8 de ladite directive les dépôts non autorisés de déchets aurait pour effet d’interpréter de manière excessivement restrictive la directive 2006/12 et partant de remettre en cause l’objectif de l’Union d’un niveau élevé de protection de l’environnement et plus spécialement les principes de précaution et d’action préventive qui sous-tendent ledit article.
51 En conséquence, il ne saurait être valablement soutenu que l’article 8 de la directive 2006/12 n’a pas lieu de s’appliquer dès lors que sont en cause des dépôts non autorisés de déchets.
52 Aux fins de l’application de l’article 8 de la directive 2006/12, il convient de relever que la République portugaise ne soutient nullement que les déchets en cause ont été remis à un ramasseur privé ou public ou à une entreprise d’élimination, à défaut pour ledit exploitant ou propriétaire de pouvoir lui-même en assurer la valorisation ou l’élimination. Cet État membre fait uniquement valoir que les déchets en cause ont simplement été enfouis, que les anciennes carrières ont été récupérées sur le plan paysager, clôturées et interdites et que des sanctions pénales ont été prononcées contre leurs propriétaires.
53 Or, force est de constater, en premier lieu, que les obligations fixées par ledit article constituent le corollaire de l’interdiction d’abandon, de rejet et d’élimination incontrôlée des déchets prévue à l’article 4, paragraphe 2, de la directive 2006/12 (voir, en ce sens, arrêt du 7 septembre 2004, Van de Walle e.a., C 1/03, Rec. p. I 7613, point 56).
54 En second lieu, la Cour a eu l’occasion de juger que l’exploitant ou le propriétaire d’une décharge illégale doit être considéré comme le «détenteur» des déchets au sens de l’article 8 de la directive 2006/12, de sorte que cet article impose à l’État membre concerné l’obligation de prendre, à l’égard de cet opérateur, les mesures nécessaires pour que ces déchets soient remis à un ramasseur privé ou public ou à une entreprise d’élimination, à défaut pour ledit exploitant ou propriétaire de pouvoir lui-même en assurer la valorisation ou l’élimination (voir, notamment, arrêts San Rocco, précité, point 108; du 9 septembre 2004, Commission/Italie, C 383/02, points 40, 42 et 44; du 25 novembre 2004, Commission/Italie, C 447/03, points 27, 28 et 30, ainsi que du 26 avril 2005, Commission/Irlande, C 494/01, Rec. p. I 3331, point 181).
55 La Cour a par ailleurs jugé qu’il n’est pas satisfait à une telle obligation lorsqu’un État membre se limite à ordonner la mise sous séquestre de la décharge illégale et à diligenter une procédure pénale contre l’exploitant de celle-ci (arrêt San Rocco, précité, point 109).
56 Il s’ensuit que la République portugaise n’a pas satisfait à l’obligation spécifique que lui impose l’article 8 de la directive 2006/12.
57 Eu égard à la situation prévalant dans les anciennes carrières des Limas et des Linos, le grief de la Commission tiré d’une violation de l’article 8 de la directive 2006/12 doit dès lors être accueilli.
Sur la violation de la directive 80/68
Argumentation des parties
58 Se fondant sur l’article 3, sous b), de la directive 80/68, la Commission reproche à la République portugaise de ne pas avoir pris les mesures nécessaires pour limiter le rejet indirect de substances relevant de la liste II de l’annexe de cette directive dans les eaux souterraines environnant les anciennes carrières de Lourosa et, se fondant sur l’article 5 de ladite directive, de ne pas avoir mené d’enquête ni accordé d’autorisation préalable au rejet de ces substances polluantes.
59 Selon la Commission, la directive 80/68 est applicable en l’espèce même si sont en cause des dépôts non autorisés de déchets, en ce sens que les États membres doivent prendre les mesures nécessaires pour limiter l’introduction dans les eaux souterraines de substances relevant de la liste II de cette directive. De plus, s’agissant du lien existant entre la présence des déchets dans les anciennes carrières de Lourosa et la pollution des eaux souterraines, elle soutient, d’une part, que les autorités portugaises n’ont pas réalisé d’étude hydrogéologique des sites mais se sont limitées à une surveillance des eaux, ce qui interdirait de parvenir à une quelconque conclusion sur l’existence ou l’absence d’un lien de cause à effet et, d’autre part, que les considérations de la République portugaise sur le lien de causalité ne sont pas pertinentes dans la mesure où est en cause la bonne application de la directive 80/68 gouvernée par le principe d’action préventive et non un problème de responsabilité civile.
60 La République portugaise fait tout d’abord valoir qu’aucun lien de causalité ne pourrait être établi par la Commission entre les déchets qui subsistent encore dans les anciennes carrières et la contamination des eaux souterraines avoisinantes et que, au contraire, la pollution des nappes phréatiques des environs des anciennes carrières de Lourosa trouve son origine dans des rejets d’origine diffuse qui ne relèvent pas du champ d’application de la directive 80/68.
61 La République portugaise soutient, ensuite, que les situations de dépôt illégal de déchets n’entrent pas non plus dans le champ d’application de ladite directive dans la mesure où il n’a jamais été dans l’intention des autorités d’autoriser le dépôt de déchets dans lesdites carrières et que les dépôts en cause ont été sanctionnés.
62 Enfin, la République portugaise fait valoir que le respect de la directive 80/68 n’est pas en cause dans la mesure où les autorités portugaises se sont pleinement acquittées des obligations et des objectifs visés par la directive 2006/118/CE du Parlement européen et du Conseil, du 12 décembre 2006, sur la protection des eaux souterraines contre la pollution et la détérioration (JO L 372, p. 19).
Appréciation de la Cour
63 Eu égard aux constatations effectuées aux points 27 à 31 du présent arrêt et au grief en cause qui porte sur des rejets de substances polluantes dus à la présence de déchets enfouis dans les anciennes carrières de Lourosa, il convient, à titre liminaire, d’écarter tout manquement de la République portugaise à la directive 80/68 en raison de la situation de l’ancienne carrière des Barreiras dans la mesure où la Commission n’a pas démontré à suffisance de droit que des déchets y étaient encore présents au moment de l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé.
– Sur l’applicabilité de la directive 80/68
64 Concernant le champ d’application de la directive 80/68, il convient de rappeler, tout d’abord, que son septième considérant énonce qu’elle poursuit l’objectif d’une protection efficace des eaux souterraines de la Communauté, et ensuite que l’article 3 tel que mis en œuvre notamment par l’article 5 de cette directive met à la charge des États membres une obligation inconditionnelle de limiter l’introduction dans les eaux souterraines de substances relevant de la liste II de ladite directive sans opérer de distinction à cet effet entre dépôt de déchets autorisés et non autorisés. Enfin, en vertu de l’article 174, paragraphe 2, CE, la politique de l’Union dans le domaine de l’environnement vise un niveau de protection élevé et fondé sur les principes, notamment, de précaution et d’action préventive.
65 Or, restreindre le champ d’application de la directive 80/68 aux seules actions d’élimination ou de dépôt en vue de l’élimination des substances relevant de la liste II de cette directive autorisées par les États membres conformément à ladite directive aurait pour effet de porter atteinte à l’objectif d’une protection efficace des eaux souterraines en soustrayant toutes les actions irrégulières aux obligations découlant pour les États membres notamment des principes de précaution et d’action préventive.
66 En conséquence, la directive 80/68 ne saurait être interprétée comme excluant de son champ d’application les actions conduisant à des rejets indirects de substances relevant de la liste II de cette directive et effectuées, comme en l’espèce, sans l’autorisation des autorités d’un État membre.
67 Concernant la satisfaction des exigences fixées par la directive 2006/118, il suffit de constater que ladite directive, entrée en vigueur le 16 janvier 2007 et dont le délai de transposition expirait au 16 janvier 2009, n’était pas applicable à l’époque des faits.
68 Dès lors ni l’argument selon lequel la directive 80/68 ne s’appliquerait pas aux rejets indirects de substances relevant de sa liste II et causés par des dépôts non autorisés de déchets ni celui en vertu duquel la République portugaise aurait satisfait aux exigences fixées par la directive 2006/118 ne saurait être accueilli. Partant, il doit être conclu que la directive 80/68 est applicable aux faits en cause.
– Sur le lien de causalité
69 S’agissant de l’argument de la République portugaise selon lequel aucun lien de causalité n’a été établi par la Commission entre les déchets qui subsistent dans les anciennes carrières des Limas et des Linos et la contamination des eaux souterraines avoisinantes, il convient tout d’abord de relever que, concernant les rejets indirects dans les eaux souterraines de substances relevant de la liste II de la directive 80/68, les articles 3, sous b), et 5 de la directive 80/68 visent à limiter les actions de rejets susceptibles de conduire à la pollution des eaux souterraines. Dès lors et aux fins de la constatation d’un manquement à cette directive, il suffit à la Commission d’établir que les actions en cause sont susceptibles de conduire à un rejet indirect de substances polluantes de ladite liste II.
70 Or, en l’occurrence, la Commission s’appuie sur trois rapports des autorités sanitaires portugaises de 1995 et de 2003 qui font état de la présence dans les anciennes carrières des Limas et des Linos de déchets dont il est souligné qu’ils sont susceptibles d’affecter tout particulièrement les eaux souterraines. À cet égard, il convient de relever que l’ancienneté des rapports ne saurait faire obstacle à leur valeur probante dans la mesure où, d’une part, la République portugaise ni ne démontre ni même ne soutient que les déchets visés par lesdits rapports ont fait l’objet d’une extraction, et où, d’autre part, le seul écoulement du temps ne saurait faire disparaître les sources de pollution en cause.
71 Par ailleurs, la Commission se réfère à l’examen des eaux souterraines voisines des carrières concernées qui a été effectué entre les mois de mai et juillet 2004. Comme l’admet la République portugaise, cet examen a révélé l’existence d’un danger pour la santé publique, empêchant l’utilisation desdites eaux pour la consommation humaine. La Commission se réfère à cet effet, en particulier, aux teneurs en zinc révélées dans les analyses, qui est une substance relevant de la liste II de la directive 80/68.
72 Force est donc de constater que la Commission a fourni des éléments suffisamment circonstanciés permettant, d’une part, d’établir la présence dans les anciennes carrières des Limas et des Linos de déchets enfouis susceptibles de conduire à la pollution des eaux souterraines par des substances relevant de la liste II et, d’autre part, d’écarter l’argument de la République portugaise tendant à exclure l’application de la directive 80/68 en l’espèce au motif, d’ailleurs non démontré, que la pollution des eaux souterraines en cause trouverait son origine exclusivement dans des rejets d’origine diffuse.
73 Dès lors, l’argument concernant l’absence de lien entre les déchets enfouis dans les anciennes carrières des Limas et des Linos et la pollution des eaux souterraines environnantes ne saurait être accueilli.
– Sur la violation de la directive 80/68
74 Il y a lieu de rappeler que, en vertu de l’article 3, sous b), de la directive 80/68, les États membres doivent limiter l’introduction dans les eaux souterraines de substances relevant de la liste II de cette directive, afin d’éviter la pollution de ces eaux par de telles substances.
75 Pour satisfaire à cette obligation, les États membres doivent, conformément à l’article 5, paragraphe 1, premier alinéa, de la directive 80/68, soumettre à une enquête préalable tout rejet direct de substances relevant de cette liste de manière à limiter de tels rejets ainsi que les actions d’élimination ou de dépôt en vue de l’élimination de ces substances susceptibles de conduire à un rejet indirect. Selon l’article 5, paragraphe 1, second alinéa, de cette directive, au vu des résultats de cette enquête, les États membres peuvent délivrer une autorisation à condition que toutes les précautions techniques permettant d’éviter la pollution des eaux souterraines par ces substances soient respectées.
76 Or, l’introduction dans les eaux souterraines de substances relevant de la liste II de ladite directive est inhérente à l’enfouissement des déchets sans barrière protectrice empêchant l’écoulement du liquide résiduel provenant de la percolation de l’eau à travers ces derniers. Partant, en ne prenant aucune précaution technique permettant d’éviter que des substances relevant de la liste II de la directive 80/68 soient enfouies dans ces carrières, la République portugaise ne respecte pas l’obligation, qui résulte de l’article 3, sous b), de cette directive, de limiter l’introduction de ces substances dans les eaux concernées.
77 En conséquence, ne sont pas davantage respectées les exigences d’enquête et d’autorisation préalables définies à l’article 5 de la directive 80/68 qui, ainsi que cela a été indiqué au point 75 du présent arrêt, ne visent qu’à satisfaire à l’obligation mentionnée à l’article 3, sous b), de cette directive (arrêt du 25 octobre 2007, Commission/Irlande, C 248/05, Rec. p. I 9261, point 44).
78 Eu égard à ce qui précède, il convient de constater que la République portugaise n’a pas respecté, en ce qui concerne les sites des anciennes carrières des Limas et des Linos, les exigences découlant des articles 3, sous b), et 5 de la directive 80/68 quant aux rejets indirects de substances relevant de la liste II de cette directive.
Sur les dépens
79 Aux termes de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Conformément à l’article 69, paragraphe 3, de ce règlement, la Cour peut répartir les dépens ou décider que chaque partie supporte ses propres dépens si les parties succombent respectivement sur un ou plusieurs chefs. En l’occurrence, la République portugaise ayant succombé sur l’essentiel de ses griefs, elle supporte, outre ses propres dépens, les deux tiers des dépens de la Commission. La Commission supporte un tiers de ses propres dépens.
Par ces motifs, la Cour (troisième chambre) déclare et arrête:
1) En n’ayant pas adopté les mesures nécessaires dans le cadre de la gestion des déchets entreposés illégalement dans les anciennes carrières des Limas et des Linos, situées dans la commune de Lourosa, la République portugaise a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu respectivement des articles 4 et 8 de la directive 2006/12/CE du Parlement européen et du Conseil, du 5 avril 2006, relative aux déchets, codifiant la directive 75/442/CEE du Conseil, du 15 juillet 1975, relative aux déchets, et des articles 3, sous b), et 5 de la directive 80/68/CEE du Conseil, du 17 décembre 1979, concernant la protection des eaux souterraines contre la pollution causée par certaines substances dangereuses.
2) Le recours est rejeté pour le surplus.
3) La République portugaise supporte, outre ses propres dépens, les deux tiers des dépens de la Commission européenne. La Commission supporte un tiers de ses propres dépens.
Signatures
* Langue de procédure: le portugais.
