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Contraddittorio e partecipazione nel procedimento amministrativo

di - 12 Gennaio 2010
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Le vie maestre dovevano e dovrebbero oggi essere diverse. Occorre definire le soglie di sufficienza normativa – ovvero quelle in cui non vi è spazio per l’esercizio di discrezionalità da parte dell’amministrazione. Al di sotto di tali soglie non occorrono provvedimenti di alcun genere. Le norme devono essere sufficienti, salvi i controlli casuali sul loro rispetto. Si può aggiungere soltanto che un’accorta gestione digitale delle norme consentirebbe a tutti, cittadini ed amministrazione, di operare in assoluta certezza[10].
Quanto poi alle materie sopra-soglia, che richiedono cioè l’adozione di provvedimenti amministrativi, la soluzione è semplice: alle amministrazioni deve essere affidata la definizione delle modalità da osservare di volta in volta per garantire la partecipazione. Non c’è un unico modo. Vi sono casi in cui la forma rigorosa e paludata è inevitabile; altri in cui questa necessità si attenua. Dipende dalla complessità della materia. L’unica cosa che non si può fare è lasciare all’amministrazione ed al giudice decidere se la partecipazione sarebbe stata utile o inutile. È una questione di civiltà.
In questa cornice si colloca la sentenza delle Sezioni Unite. Il problema è molto delicato e grave. Non vi è dubbio che il diritto di difesa sia un diritto fondamentale nel senso comunemente accettato del termine (“inviolabile” lo definisce la Costituzione). Le Sezioni Unite lo hanno circoscritto al processo di fronte ad un organo giurisdizionale. La storia però insegna che questi confini – giurisdizione e amministrazione, amministrazione e legislazione – sono labili. Quando il Parlamento nomina presidenti ed amministratori di enti certamente amministrativi, o designa gli amministratori di società per azioni completamente controllate dallo Stato, quale funzione svolge? E quando un’autorità amministrativa indipendente accerta illeciti e li sanziona? E quando questo viene fatto direttamente dallo Stato, ad es. in materia di riciclaggio?
Discutere qui di potere legislativo, esecutivo, giudiziario e della definizione dei loro ambiti è forse vano, certo impossibile. Nessuno dirà mai che il Parlamento non può designare i consiglieri di amministrazione della RAI, tanto per fare un concretissimo esempio. La forza delle cose e della storia spezza qualunque schematismo. Altro è ciò che rileva. E qui un ruolo essenziale hanno i diritti fondamentali.
Come la partecipazione è al tempo stesso un principio ed un metodo per amministrare, così il contraddittorio, strumento essenziale per l’esercizio del diritto difesa, partecipa della profonda natura di quest’ultimo. Dovunque un giudizio debba essere espresso, anche se non da parte di organi inquadrati nel sistema della giurisdizione, il principio del contraddittorio deve essere rispettato e fatto rispettare. Non si tratta infatti di valutazioni di opportunità adottate nell’interesse della collettività, ma di veri e propri giudizi pronunciati da un soggetto che ha il potere di farlo nei confronti di altri che hanno il dovere di subirli. Di fronte a questo esercizio del potere l’inviolabile diritto di difesa deve sempre essere garantito.
D’altronde, una domanda. In Italia non c’è il ricorso diretto alla Corte costituzionale per la tutela dei diritti fondamentali, come in Germania. Chi, se non la Cassazione, ha il cruciale compito di garantirli sempre? Difficile pensare che una questione di nomi e di caselle possa esonerarla da questa missione.

Note

10.  Cfr. F. SATTA e P.L. CIOCCA, La dematerializzazione dei servizi della P.A. Un’introduzione economica e gli aspetti giuridici del problema, in Diritto Amministrativo, 2008, p. 283 ss.

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