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La governance ambientale in Italia: spunti di riflessione comparata sulla partecipazione al procedimento decisionale e la necessità di un “bollino verde” per le leggi

di - 14 Settembre 2009
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Nonostante ciò, il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 11 settembre 2008 n. 170, ha dettato una nuova disciplina attuativa dell’analisi di impatto della regolazione ai sensi dell’articolo 14, comma 5, della legge 28 novembre 2005 n. 246, in qualche modo “rilanciandola” (quanto meno nel dibattito della dottrina). Secondo tale regolamento, ogni atto normativo del governo (compresi gli atti dei singoli Ministri nonché quelli interministeriali) e ogni disegno di legge di iniziativa governativa, deve essere corredato da una analisi che, redatta dall’amministrazione proponente, verifichi, tra l’altro, le conseguenze della normativa proposta sulle imprese, sulla pubblica amministrazione, sui diritti soggettivi, sulla concorrenza e la libertà di mercato, sui singoli cittadini, indicando la sequenza logica delle informazioni raccolte e organizzate dall’amministrazione, i risultati dell’analisi, e la giustificazione della scelta compiuta (art. 6). Non sono, ex lege, sottoposti ad AIR i disegni di legge costituzionale, gli atti in materia di sicurezza interna ed esterna dello Stato, i disegni di legge di ratifica di trattati internazionali che non comportino nuove spese, mentre possono essere esclusi dall’AIR, su richiesta dell’amministrazione motiva e per decisione del Dipartimento Affari Giuridici e Legislativi della Presidenza del Consiglio, gli atti motivati da necessità e urgenza ovvero «nelle ipotesi di peculiare complessità e ampiezza dell’intervento normativo e dei suoi possibili effetti» (art. 9, c.1).
Due le osservazioni per quanto attiene al nostro tema: in primo luogo stupisce che non si sia previsto, tra le verifiche che il legislatore è chiamato a compiere, anche l’impatto sull’ambiente delle norme proposte; in secondo luogo sconforta osservare che proprio per le normative più complesse (e tra queste certamente quelle in materia ambientale, che, come si è detto, hanno natura tecnica) può essere esclusa l’analisi dell’impatto normativo.
La (minima) proposta avanzata in questo lavoro va nella direzione opposta: ogni disegno di legge, anche alla luce dell’esperienza comparata, dovrebbe essere accompagnato da una sorta di “bollino verde” che evidenzi (meglio se con apposita relazione ovvero all’interno della più ampia Analisi di impatto della regolazione) quanto incidono le norme proposte sull’ecosistema in termini, ad esempio, di inquinamento atmosferico o di perdita di biodiversità[42].
Come da tempo ha evidenziato la Corte costituzionale italiana, e come si è ricordato brevemente in precedenza, la tutela dell’ambiente è un valore costituzionale “primario” ovvero “non suscettibile di essere subordinato ad altri valori”[43]. Tale impostazione logica implica che gli interessi ambientali “debbano sempre essere presi in considerazione nei concreti bilanciamenti operati dal legislatore ordinario e dalle pubbliche amministrazioni” in quanto “la primarietà degli interessi che assurgono alla qualifica di valori costituzionali non può che implicare l’esigenza di una compiuta ed esplicita rappresentazione di tali interessi nei processi decisionali all’interno dei quali si esprime la discrezionalità delle scelte politiche”[44].
Per questi motivi la tutela dell’ambiente non può essere frazionata a priori tra Stato e Regioni[45], e nemmeno tra diverse amministrazioni statali: essa è competenza trasversale, e va integrata in tutte le politiche nazionali e regionali. Così dispone, tra l’altro, con riferimento alle politiche comunitarie, l’art. 6 del Trattato della Comunità Europea (TCE) secondo cui “le esigenze connesse con la tutela dell’ambiente devono essere integrate nella definizione e nell’attuazione delle politiche e azioni comunitarie di cui all’art. 3, in particolare nella prospettiva di promuovere lo sviluppo sostenibile”[46]. Per integrare la tutela dell’ambiente nelle politiche nazionali e regionali parrebbe, dunque, necessario prevedere una valutazione della regolazione, anche in termini di ricadute sull’ecosistema, una sorta di “bollino verde” per le leggi.
Ciò dovrebbe essere reso obbligatorio anche dalla natura “tecnica” della normativa ambientale in quanto trattasi di norme che impongono il riferimento a criteri tecnici e all’utilizzazione dei risultati di scienze ed arti diverse dal diritto[47], tali da richiedere una rigorosa formulazione affidata ad organi di comprovata competenza che sappiano elaborare i risultati scientifici in materia e fornire all’organo politico quelle conoscenze essenziali per l’assunzione di determinate decisioni[48].
Da questo punto di vista il nostro ordinamento è estremamente carente, se si pensa, tra l’altro, che scarse e non aggiornate sono le informazioni in materia ambientale fornite dallo stesso sito web del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare[49], con la felice eccezione, tuttavia, delle informazioni relative ai progetti sottoposti, ex lege, alla preventiva valutazione d’impatto ambientale[50].
L’esperienza canadese, da questo punto di vista, offre un felice modello: attraverso una legislazione partecipata ed una logica incentivante e premiante[51], il legislatore canadese, seppur con risultati concreti alterni, ha definito una via originale nel governo dell’ambiente, confermando, in tal modo, la natura stessa dello Stato canadese, da sempre aperto alle istanze della (multiculturale) cittadinanza.

Note

42.  E ciò anche perché, come osserva S. Grassi (Introduzione, in S. Grassi, M. Cecchetti, Governo dell’ambiente e formazione delle norme tecniche, cit., «è necessario che la democraticità della norma tecnica, attenuata dall’ignoranza del produttore formale della norma, sia recuperata attraverso la trasparenza e la visibilità di ogni fase di produzione della normativa e mediante la più ampia partecipazione, al momento dell’istruttoria, di tutti i soggetti potenzialmente in grado di fornire dati tecnici e scientifici rilevanti» (p. IX).

43.  Cfr. la sentenza n. 151 del 1986, già richiamata nella nota 19. Osserva A. Andronio (Le regole tecniche a tutela dell’ambiente, cit.) che «è opportuno concepire la tutela ambientale in senso oggettivo e dinamico: per la sua inestricabile complessità, si tratta di un valore trasversale rispetto ai vari settori dell’ordinamento, che deve essere attuato anche attraverso un’azione amministrativa informativa ed efficace» (97). Sul punto si vedano anche i commenti di F. Rescigno, La “trasversalità” del “valore ambiente” tra potestà legislativa statale e regionale, in Giur. It., 2004, 466 ss. (la quale, mi pare, non condivide l’impostazione della Corte e la volontà di considerare l’ambiente valore trasversale), M. Betzu, L’ambiente nella sentenza della Corte costituzionale n. 62 del 2005: le pressioni del caso e le torsioni del diritto, in Le istituzioni del federalismo, 5, 2005, 885 ss., e i volumi a cura di B. Pozzo, M. Renna, L’ambiente nel nuovo Titolo V della Costituzione, Milano, Giuffrè, 2004 (e, ivi, specialmente il saggio di G. Manfredi, 225 ss.), e di G. Di Plinio, P. Fimiani, Principi di diritto ambientale, Giuffrè, Milano 2008, spec. 44 ss.

44.  Ivi, punto 23 del Considerando in diritto. Ugualmente, e forse più chiaramente, la sentenza n. 53 del 1991 della Corte costituzionale in cui la Corte afferma la necessità di bilanciare il diritto di iniziativa economica di cui all’art. 41 Cost. con il diritto all’ambiente e la tutela dell’ambiente. Sul tema N. Greco, La Costituzione dell’ambiente. Sistema e ordinamenti, vol. 1, Il Mulino 1996, spec. pp. 401 ss

45.  Ciò non esclude la titolarità in capo alle Regioni di competenze legislative in materia: cfr. le “storiche” sentenze della Corte Costituzionale nn. 407 e 536 del 2002 e le successive n. 96 e 222 e 226 del 2003. Sul punto, oltre agli autori già citati, M. Bellocci, P. Passaglia, Ambiente e dintorni nella giurisprudenza costituzionale successiva alla riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione, in Riv. Amm., 2-3, 2005, 143 ss., P. Passaglia, La materia “ambiente” dopo la riforma del Titolo V della Parte seconda della Costituzione, in P. Passaglia, F. Raia, La protezione dell’ambiente nella disciplina delle aree protette, Torino, Giappichelli 2006, 13 ss. e spec. 17, A. Buratti, La tutela dell’ambiente come valore costituzionalmente protetto in due recenti sentenze della Corte costituzionale, in www.associazionedeicostituzionalisti.it, 21 luglio 2003.

46.  Principio, peraltro, ribadito dall’art. 5 della Convenzione europea sul paesaggio del 2000, ratificata dall’Italia con la legge n. 14 del 2006.

47.  Il riferimento è alla nozione che di norma tecnica ha dato V. Bachelet, L’attività tecnica della pubblica amministrazione, Milano, Giuffrè, 1967, spec. pp. 35 ss. Sul punto si vedano L. Violini, Le questioni scientifiche controverse nel procedimento amministrativo, Milano, Giuffrè, 1986, spec. pp. 147 ss.; B. Caravita, Costituzione, principi costituzionali e tecniche di normazione per la tutela dell’ambiente, in S. Grassi, M. Cecchetti, A. Andronio (a cura di), Ambiente e diritto, vol. I, Firenze, Olschki, 1999; P. Biondini, Approcci definitori alla “norma tecnica”, in N. Greco, Crisi del diritto, produzione normativa e democrazia degli interessi. Esemplarità della normazione tecnica ambientale, Roma, Edistudio 1999, e A. Borzì, Le norme tecniche per la tutela dell’ambiente: il caso del d.lgs. n. 152 del 1999, in U. De Siervo (a cura di), Osservatorio sulle fonti 2001, Torino, Giappichelli, 2002. Con riferimenti generali (e significativi spunti sull’argomento) G. F. Ferrari, Biotecnologie e diritto costituzionale, in Diritto pubblico comparato ed europeo, 3, 2002, pp. 1563 ss., S. Rodotà, Tecnologie e diritti, Bologna, Il Mulino 1995, e C. Casonato, Introduzione al biodiritto. La bioetica nel diritto costituzionale comparato, Quaderni del Dipartimento di Scienze giuridiche, Trento, 2006, spec. pp. 100 e ss. il quale evidenzia come «rispetto a tale situazione di incertezza e di forte dinamicità, il “diritto positivo” è rimasto, per così dire, “perplesso”, non del tutto in grado di catturare entro i propri schemi le novità che gli altri saperi presentavano né di pensarne di nuovi e più efficaci» (pp. 269-270). Evidenzia la necessità di integrare nella nozione di Stato di Diritto le nuove modalità di governo della scienza M. Tallacchini, The Epistemic State. The Legal Regulation of Science, in C. M. Mazzoni (a cura di), Ethics of Biological Research, Kluwer, Dordrecht 2002, spec. pp. 137 ss.

48.  In tal senso si è espressa la Corte Costituzionale italiana con le sentenze n. 31 del 2001 e n. 282 del 2002. Marcello Cecchetti, nel suo saggio Prospettive per una razionalizzazione della “normazione tecnica” a tutela dell’ambiente nell’ordinamento italiano, in S. Grassi, M. Cecchetti, Governo dell’ambiente e formazione delle norme tecniche, Giuffrè, Milano 2006, pp. 41 ss. immagina un (più che condivisibile) procedimento di formazione delle norme ambientali tali da coinvolgere, nella fase di elaborazione, gli organi tecnici del Ministero dell’Ambiente (l’ex Agenzia per la Protezione dell’Ambiente e per i Servizi Tecnici, l’APAT, ora trasformata in ISPRA, Istituto superiore di protezione e ricerca ambientale), e nella fase di decisione la collettività, i soggetti portatori di interessi particolari, la comunità scientifica anche mediante la diffusione del progetto intermedio di normativa tecnica (p. 59). Il modello di riferimento sembra essere quello francese delle inchieste pubbliche e del debat public come descritto da D. Amirante, Codificazione e norme tecniche nel diritto ambientale. Riflessioni sull’esperienza francese, in S. Grassi, M. Ceccehtti, Governo dell’ambiente e formazione delle norme tecniche, Giuffrè, Milano 2006, pp. 179 ss. e a Id., Diritto ambientale italiano e comparato. Principi, Jovene, Napoli, 2006, passim. Per alcuni spunti di riflessione si vedano anche F. De Leonardis, Beni ambientali e azione amministrativa, in AA.VV., Titolarità pubblica e regolazione dei beni. La dirigenza nel pubblico impiego, Giuffré 2003, pp. 105 ss. e M. Mancarella, Il diritto dell’umanità all’ambiente. Prospettive etiche, politiche e giuridiche, Milano, Giuffrè 2004, e spec. 261 ss.

49.  Emblematico, ad esempio, che la sezione del sito web (www.minambiente.it) dedicata all’ordinamento ambientale contenga, tra l’altro, una versione del Codice dell’Ambiente (D.Lgs. 3 aprile 2006 n. 152) aggiornata al luglio 2006, ignorando che, dopo quella data, numerose sono state le modifiche intervenute. L’Italia, d’altronde, sconta un ritardo atavico nella cultura ambientale, come sottolineato da G. D’Ignazio, Il governo dell’ambiente fra Unione Europea, Stato, Regioni ed autonomie locali, Rimini, Maggioli Editore, 1996, spec. 49-50. Per certi versi contra B. Caravita, Costituzione, principi costituzionali e tecniche di normazione per la tutela dell’ambiente, in S. Grassi, M. Cecchetti, A. Andronio (a cura di), Ambiente e diritto, cit., per il quale «si è parlato da parte di alcuni autori di miopia del legislatore costituente: ma non è questo il punto, chè anzi il costituente italiano, inserendo nella Carta del 1947 alcune clausole indeterminate di carattere generale, si è dimostrato previdente, permettendo che la Corte costituzionale svolgesse un’opera d’interpretazione evolutiva del testo» (198). Deve peraltro osservarsi che «il diritto ad ottenere informazioni sullo stato dell’ambiente, anche ad ammetterne la capacità di lettura per chi non sia dotato di cognizioni specialistiche, non rappresenta di per sé una garanzia definitiva, e semmai rimanda a un grumo di domande cui non è agevole fornire una risposta: come assicurare una qualche forma di partecipazione e di controllo collettivo nella raccolta dei dati? Come impedire che essi vengano distorti a beneficio dei grandi interessi organizzati? E in che modo la provenienza ufficiale del dato si concilia poi col necessario pluralismo dell’informazione? In conclusione e in sintesi, l’esigenza è allora quella di consentire che si sviluppi una rete di contropoteri, dentro un clima giuridico aperto e articolato» (M. Ainis, Questioni di “democrazia ambientale”: il ruolo delle associazioni ambientaliste, cit., 5, corsivo dell’autore).

50.  Infatti chiunque può accedere al sito web dedicato (www.dsa.minambiente.it) ed acquisire informazioni circa il contenuto e l’iter seguito per valutare l’impatto ambientale di un’opera, di un progetto, di un intervento, e, sempre tramite e-mail, trasmettere proprie osservazioni ai sensi dell’art.6, comma 9 della legge 8 luglio 1986 n. 349.

51.  La logica premiale e premiante non è, tuttavia, nel contesto italiano, sempre legittima: con la sentenza n. 168 del 2008, infatti, la Corte Costituzionale italiana ha ritenuto, infatti, illegittimi i finanziamenti statali a destinazione vincolata in favore delle Regioni previsti dalla legge finanziaria per il 2007 (assegnati “automaticamente” senza il preventivo ricorso all’intesa con le Regioni) per materie di competenza concorrente (governo del territorio compreso) in quanto «tali misure possono divenire strumenti indiretti ma pervasivi di ingerenza dello Stato» in ambiti in cui la normativa di dettaglio spetta alle Regioni. Diversamente ha statuito, invece, con riferimento alla istituzione e finanziamento, con legge dello Stato, di nuovi parchi nazionali anche nel territorio delle Regioni ad autonomia speciale (nel caso di specie la Sicilia): cfr. sentenza n. 12 del 23 gennaio 2009 in cui la Corte ha ribadito la competenza esclusiva statale in materia.

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