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La governance ambientale in Italia: spunti di riflessione comparata sulla partecipazione al procedimento decisionale e la necessità di un “bollino verde” per le leggi

di - 14 Settembre 2009
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Gli artt. 17 e ss. della legge assegnano al Ministro il ruolo di autorità federale responsabile, in via esclusiva, della salvaguardia ambientale. Il CEPA, tuttavia, definisce un processo di valutazione del rischio o del danno ambientale basato anche sulle “environment protection actions”, ovvero azioni di protezione ambientale avviate da “semplici” cittadini canadesi. L’art. 22, infatti, assegna al singolo cittadino il diritto a rivolgere al Ministro petizioni e segnalazioni in caso di rischi o danni ambientali: in questo modo la legge riconosce l’ambiente come diritto individuale, tant’è che un qualsiasi cittadino canadese può agire anche se non risiede nella Provincia o nel Territorio in cui si è verificato il rischio/danno. Qualora il Ministro non risponda adeguatamente alla segnalazione del cittadino ovvero non risponda entro 60 giorni, l’autore della segnalazione, ex art. 22.2 CEPA, può rivolgersi al Tribunale competente per giurisdizione, chiedendo l’emanazione di un ordine di sospensione immediata del rischio o della causa del danno.
Le segnalazioni dei cittadini, al pari delle indagini svolte dal Ministro, comunque concluse, sono inserite in una banca dati on-line che funge anche da registro pubblico per il monitoraggio della qualità dell’ambiente (art. 44). Questi dati servono anche da base per l’approvazione di specifici accordi tra il governo federale e i singoli governi provinciali per la gestione della protezione ambientale.

4. Conclusioni con proposta (guardando all’Italia): premiare e partecipare (con un “bollino verde” per le leggi) piuttosto che punire ed escludere.
Approccio incentivante e partecipazione popolare sembrano essere, dunque, i due elementi caratterizzanti la strategia canadese nel governo dei beni ambientali.
Il legislatore canadese, come si è sommariamente visto, ha introdotto norme che rendono il cittadino protagonista delle politiche ambientali, sia nella fase “ascendente” di produzione del diritto che in quella “discendente” di attuazione e controllo. In tal modo il legislatore non è venuto meno alla volontà, più o meno esplicita, dei padri costituenti canadesi che ritenevano, come si è osservato in premessa, la tutela dell’ambiente obbligo comune e, quindi, competenza ramificata, diffusa, policentrica.
Tale approccio è perfettamente coerente con la logica partecipativa che caratterizza, peraltro, anche la normativa in materia di rapporti tra decisori pubblici e portatori di interessi privati. Ci si riferisce, limitandoci a qualche cenno, al Lobbying Disclosure Act 1995 (ora riformato con il Lobbying Act 2008) che rappresenta un modello di regolamentazione-partecipazione dei gruppi di pressione nei processi decisionali pubblici, considerando le lobbies e, più in generale, i portatori di interessi particolari, vere e proprie “infrastrutture” tra l’istituzione e la società civile, e, dunque, essenziali nel procedimento[38].
In un contesto così definito, il legislatore deve certificare l’impatto ambientale di ogni regolamentazione introdotta, motivando, nella relazione che accompagna il provvedimento, la scelta di introdurre una determinata norma e illustrando quale impatto essa potrà avere sia sui destinatari della stessa sia sull’ambiente circostante e sull’ecosistema.
L’analisi dell’impatto sulla regolazione, chiamata a corredare ogni proposta legislativa del governo, è nota anche nell’ordinamento italiano con l’acronimo, appunto, di A.I.R. ed è derivata dall’esperienza comunitaria e, prima ancora, da quella britannica e statunitense.
Come noto, infatti, l’articolo 5 della legge 8 marzo 1999 n. 50 (la c.d. Legge di semplificazione per il 1998) prevedeva l’obbligo per il Governo, in forma sperimentale, di presentare al Parlamento gli schemi di atti normativi di cui ai commi 1, 2 e 4 bis dell’art. 17 della legge n. 400 del 1988, e gli schemi di regolamenti ministeriali e interministeriali di cui all’art. 17, comma 3 della legge n. 400 del 1988, corredati di una relazione volta ad illustrare l’impatto della normativa proposta «sull’organizzazione delle amministrazioni pubbliche e sull’attività dei cittadini e delle imprese»[39]. L’esito di tale sperimentazione è stato decisamente fallimentare[40], forse anche a causa delle numerose norme applicative successive ed a volte in contraddizione tra loro[41].

Note

38.  Sul punto (e per una prima “classificazione” dei diversi modelli di regolamentazione dei rapporti tra decisore pubblico e lobbies) sia consentito il riferimento a P.L. Petrillo, Gruppi di pressione e Parlamenti in Gran Bretagna tra Westminster e Holyrood, in A. Torre (a cura di), Processi di devolution e transizioni costituzionali negli Stati unitari (dal Regno Unito all’Europa), Torino, Giappichelli, 2007, pp. 893 ss. e spec. pp. 911.912. Cfr. A. P. Pross, Canadian Pressure Groups, in J.J. Richardson (a cura di), Pressure Groups, Oxford, Oxford University Press, 1993, pp. 145 ss. . Sul ruolo dei gruppi di pressione nella definizione delle politiche ambientali si veda P. L. Petrillo, N. Di Palo, Gruppi di pressione e ambiente, in M. Carli, G. Carpani, M. Cecchetti, T. Groppi, A. Siniscalchi, Governance ambientale e politiche normative. L’attuazione del Protocollo di Kyoto, Bologna, Il Mulino 2008, pp. 651 ss.

39.  In generale vedi R. Pagano, Introduzione alla legistica. L’arte di preparare le leggi, III ed., Mulano, Giuffrè 2004; E. Catelani, E. Rossi (a cura di), L’analisi di impatto della regolamentazione e l’analisi tecnico normativa del governo, Milano, Giuffrè 2003 e N. Lupo, La prima legge annuale di semplificazione. Commento alla legge n. 50 del 1999, Milano, Giuffrè 2000, spec. pp. 197-200. Che tale analisi, contemporanea all’istruttoria, incida sulla scrittura delle leggi e sulla loro chiarezza, lo evidenziano, tra gli altri, G. U. Rescigno, Tecnica legislativa, in Enciclopedia giuridica Treccani, XXX, Roma 1993, M. Ainis, La chiarezza delle leggi, in L. Violante (a cura di), Storia d’Italia. Legge, Diritto, Giustizia, Annali 14, Torino, Einaudi 1998, 911 ss. e spec. 927 ss., G. Recchia, La qualità delle leggi, in E. Pataro, F. Zannotti (a cura di), Applicazione e tecnica legislativa, Milano, Giuffrè 1998, T. E. Frosini, Il drafting legislativo in Italia e altrove, in Studi parlamentari e di politica costituzionale, 127, 2000, e R, Perna, L’AIR come strumento delle politiche di semplificazione, in M. A. Sandulli, (a cura di), Codificazione, semplificazione e qualità delle regole, Milano, Giuffrè 2005.

40.  Cfr. A. Celotto, La consultazione dei destinatari, in M. A. Sandulli (a cura di), Codificazione, semplificazione e qualità delle regole, cit. Tale fallimento ha impedito alle Camere, secondo una logica a specchio, di effettuare una effettiva verifica sull’impatto della normativa proposta dal Governo: «poiché il Governo non ha ancora adempiuto agli obblighi di legge sulla presentazione di valutazioni di impatto a sostegno di ogni disegno di legge, la generalizzazione delle procedure di istruttoria tecnica previste dal regolamento della Camera ancora non funziona» (A. Palanza, Norme tecniche e procedimenti parlamentari, in S. Grassi, M. Cecchetti, Governo dell’ambiente e formazione delle norme tecniche, cit., p. 39). Ugualmente P. Torretta, Qualità della legge e informazione parlamentare, Napoli, Esi, 2007, per la quale «non mancano, anche sul fronte parlamentare, ostacoli di natura organizzativa legati all’aggiornamento delle competenze degli uffici delle Camere, al fine di permettere il passaggio da una fase di sperimentazione ad una pratica sistematica dell’AIR» (93-94).

41.  Ci si riferisce alla direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri del 27 marzo 2000 che dettava una Guida alla sperimentazione dell’AIR; alla direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri del 21 settembre 2001 con una nuova Guida; all’art. 11 delle legge 6 luglio 2002 n. 137 e al decreto del Presidente del Consiglio ad essa collegato del 23 luglio 2002, volto a definire funzioni specifiche per il Dipartimento Affari Giuridici e Legislativi (DAGL) della Presidenza del Consiglio; all’art. 12 della legge 29 luglio 2003 n. 229 che preveda l’AIR anche per le Autorities (nel tentativo di trasmettere all’estero worst practices interne); ai primi undici commi dell’art. 14 della legge 28 novembre 2005 n. 246; all’articolo 1 della legge 9 marzo 2006 n. 80 che converte in legge il decreto legge 10 gennaio 2006 n. 4; al decreto del Presidente del Consiglio del 12 settembre 2006; all’accordo tra Governo, Regioni e autonomie locali in materia di qualità della legislazione del 29 marzo 2007; alla circolare del Presidente del Consiglio dell’11 aprile 2007; al Piano di azione per la semplificazione e la qualità della regolazione approvato dal Consiglio dei Ministri il 15 giugno 2007. Sul punto, con osservazioni molto nette, S. Sileoni, L’analisi di impatto della regolazione. Una complicata semplificazione, Paper dell’Istituto Bruno Leoni, n. 119, dicembre 2008, per la quale «in realtà l’AIR nella prassi si presenta come un meccanismo faticoso per rendere (apparentemente) obbligatorio quello che buon senso potrebbe dettare più semplicemente: ovvero ponderare prima di decidere, bilanciare gli effetti negativi e positivi di un atto o di un’attività prima della loro adozione. Insomma, l’AIR sembra pensato in funzione vicariale al buon senso comune» (p. 5).

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