Imposta come home page     Aggiungi ai preferiti

 

La governance ambientale in Italia: spunti di riflessione comparata sulla partecipazione al procedimento decisionale e la necessità di un “bollino verde” per le leggi

di - 14 Settembre 2009
      Stampa Stampa      Segnala Segnala

Al pari di quanto statuito dalla Corte costituzionale italiana[21], la Corte suprema canadese ha sottolineato come l’ambiente non possa essere considerato una vera e propria materia, frazionabile tra centro e periferia come fosse un oggetto concreto e definito, ma riassuma in sé valori, principi, obblighi che ricadono sulla comunità a prescindere dal riparto formale delle competenze. In tal senso la tutela dell’ambiente è valore primario, non suscettibile di essere subordinato ad altri valori, è valore trasversale che deve essere sempre preso in considerazione ed integrato con tutte le politiche e le azioni di governo federale e provinciale.
Pur, dunque, non riconoscendo alla Federazione la competenza esclusiva a “normare” sull’ambiente al pari di altre competenze federali o provinciali, come la sanità, la scuola, i servizi sociali, in quanto esso riassume principi, valori, obiettivi non frazionabili tra i diversi livelli di governo, la Corte Suprema, con le sentenze prima richiamate, ha riconosciuto il preminente interesse della Federazione nel definire gli obblighi minimi per la tutela dell’ecosistema (specialmente in materia di inquinamento atmosferico ed idrico) e ciò sia per la competenza esclusiva federale nell’attuazione degli obblighi internazionali (molti promossi nell’ambito dell’United Nations Framework Convention on Climate Change UNFCCC), sia per l’impossibilità di agire a livello provinciale per proteggere effettivamente l’ambiente (come è evidente, l’inquinamento di un fiume non conosce confini, per non parlare di quello atmosferico)[22].
Alla luce di tali considerazioni, l’11 giugno del 1971 il Parlamento canadese ha istituito, con legge, il Ministero dell’Ambiente con le finalità di «conservazione dell’ambiente, della flora e fauna, delle risorse rinnovabili, delle acque, nonché di gestione delle tematiche relative alle acque di confine con gli Stati Uniti e all’applicazione dei trattati tra i due Paesi»[23]. Il Canada è stato il secondo paese al mondo (dopo la Francia) ad istituire formalmente il Ministero dell’Ambiente, articolato in quattro dipartimenti (ciascuno funzionalmente collegato ad un Vice Ministro) denominati “Clima”, “Scienza e tecnologia”, “Affari internazionali” e “Servizi interni e amministrazione”.
In questo contesto il Ministro federale ha il compito di dettare i principi generali in materia che si impongono alla legislazione provinciale cui spetta, invece, secondo uno schema noto anche al legislatore italiano, l’onere di approvare normative di dettaglio. Nel fare ciò, tuttavia, il Ministro dell’Ambiente federale ha il compito istituzionale di dialogare permanentemente con gli omologhi Ministri provinciali: come dispone l’art. 7 del Department of the Environment Act (DEA) 1985, egli deve negoziare accordi e sottoscrivere intese con i governi provinciali per la “gestione” dell’ambiente e l’attuazione del programma federale per l’ambiente.
Il governo federale, tuttavia, attraverso la leva fiscale e meccanismi di incentivazione economica, ha guidato e guida o, quanto meno, ha indirizzato le politiche ambientali sia delle singole Province che dei soggetti privati.
Così è avvenuto, specialmente a partire dal 2000, quando sono stati approvati, a livello federale, rilevanti programmi di finanziamento in favore di quelle Province o di quei Comuni che attuavano le politiche ambientali definite dal Ministro federale: si pensi, per fare riferimento al primo caso, al Green Municipal Fund (GMF) istituito nel 2000 e rifinanziato nel 2005 (per un valore di oltre 550 milioni di dollari canadesi) per finanziare azioni di mitigazione dell’inquinamento idrico e sviluppare fonti di energia alternativa a livello comunale e provinciale[24]. Ovvero si guardi a quanto disposto dalla Budget Law per il 2008 per iniziativa del Ministro delle finanze canadese, Jim Flaherty, in favore dei privati: tra le misure inserite in finanziaria in materia ambientale, spiccano quelle volte a incentivare la produzione di energia da fonti alternative (anche se non rinnovabili, come il nucleare) nonché il ricorso a centrali elettriche c.d. a “carbone pulito”. Il governo ha previsto, inoltre, per ridurre le quote di emissione di CO2 e far fronte ai rinnovati impegni ambientalisti assunti nel corso della Conferenza delle Parti del Protocollo di Kyoto svoltasi a Bali, in Indonesia, nel dicembre 2007, la cattura e lo stoccaggio di anidride carbonica su larga scala, stanziando ulteriori 66 milioni di dollari per rafforzare il sistema di scambio di quote di emissioni. In ultimo il governo ha creato un fondo quinquennale di 500 milioni di dollari per supportare la ricerca “verde” nel settore automobilistico, prevedendo altri 500 milioni di euro destinati a finanziare i progetti delle Province in favore della mobilità sostenibile.
Il primo dato che emerge da questa sommaria lettura[25] è che la logica premiale (attraverso incentivi o premi economici) prevale nettamente sull’elemento sanzionatorio e obbligatorio. La gestione dell’ambiente in Canada, infatti, non è impostata in termini “negativi” ovvero attraverso norme che obbligano determinati comportamenti a pena di sanzioni, ma in termini “positivi” ovvero attraverso una normativa che premia, con sgravi fiscali o incentivi economici di diversa tipologia, chi si conforma alle regole introdotte a livello federale, chi (sia essa istituzione sia esso privato) attui le politiche ambientali federali[26].

Note

21.  A partire dalla sentenza n. 151 del 1986 la Corte costituzionale italiana ha evidenziato la natura di “valore primario” della tutela dell’ambiente, stabilendo che, in quanto tale, esso non è suscettibile di essere subordinato ad altri valori nel senso che esso debba essere preso in considerazione in tutti i processi decisionali e «nei concreti bilanciamenti operanti dal legislatore ordinario e dalle pubbliche amministrazioni». Tale giurisprudenza, estremamente consolidata (cfr. sentenze nn. 167, 210 e 641 del 1987, n. 1031 del 1988, n. 324 del 1989 e successive), non è mutata col mutare del Titolo V della Costituzione: la Corte, come meglio si dirà in conclusione, con la sentenza n. 407 del 2002 ha, infatti, ribadito che, trattandosi di un valore costituzionale primario e, dunque, trasversale, la tutela dell’ambiente non può essere considerata come sfera di competenza statale rigorosamente circoscritta e limitata in quanto “investe e si intreccia intrinsecamente con altri interessi e competenze”. Sul punto si veda, quanto meno, G. De Vergottini, La ripartizione dei poteri in materia ambientale, tra comunità, Stato e regioni, in C. Murgia (a cura di), L’Ambiente e la sua protezione, Milano 1991, 39 ss., L. Mezzetti, La Costituzione dell’ambiente, in Id. (a cura di), Manuale di diritto ambientale, Padova, Cedam, 2001, spec. 103 ss., S. Grassi, Prospettive costituzionali della tutela dell’ambiente, in Rassegna parlamentare, 3, 2003, 979 ss., M. Cecchetti, Legislazione statale e legislazione regionale per la tutela dell’ambiente: niente di nuovo dopo la riforma costituzionale del Titolo V, in Le Regioni, 1, 2003, 318 ss., e Id., Art. 9, in R. Bifulco, A. Celotto, M. Olivetti (a cura di), Commentario della Costituzione, Torino, Cedam, 2006, 216 ss. e spec. 235-236, G. D’Alfonso, La tutela dell’ambiente quale “valore costituzionale primario” prima e dopo la riforma del Titolo V della Costituzione, in F. Lucarelli (a cura di), Ambiente, territorio e beni culturali nella giurisprudenza costituzionale, Esi, Napoli 2006, 3 ss. Di recente G. Vesperini, Il riparto delle funzioni in materia ambientale: un’introduzione, in Giornale di diritto amministrativo, 3, 2007, 551 ss. Più recentemente, tuttavia, la Corte costituzionale italiana è parsa contraddire la consolidata giurisprudenza affermando l’illegittimità costituzionale di una norma della regione Emilia Romagna in materia di bonifiche (potenzialmente in conflitto con il c.d. Codice dell’Ambiente approvato con il d.lgs. n. 152 del 2006) in quanto «il perseguimento di finalità di tutela ambientale da parte del legislatore regionale può ammettersi solo ove esso sia un effetto indiretto e marginale della disciplina adottata dalla Regione nell’esercizio di una propria legittima competenza e comunque non si ponga in contrasto con gli obiettivi posti dalle norme statali che proteggono l’ambiente»: sul punto N. Olivetti Rason, La disciplina dell’ambiente nella pluralità degli ordinamenti giuridici, in A. Crosetti, R. Ferrara, F. Fracchia, N. Olivetti Rason, Diritto dell’ambiente, Bari, Laterza 2008, 91. Per una attenta disamina della giurisprudenza costituzionale in materia si veda ora D. Porena, L’ambiente come “materia” nella recente giurisprudenza della Corte costituzionale, in Federalismi.it, 2, 2009 per la quale «la materia ambiente ha vissuto il travaglio di una turbolente ed incessante contesa tra Stato e Regioni circa i presupposti delle rispettive prerogative» (3).

22.  Cfr. M. Montini, La necessità ambientale nel diritto internazionale e comunitario, Padova, Cedam, 2001, 43 ss.

23.  Così dispone l’art. 4, c. 1, del Department of the Environment Act (DEA) approvato dal Parlamento canadese nel 1985 al fine di precisare le competenze del Ministero dell’Ambiente e definire una funzionale organizzazione interna. Secondo questo schema, le direttive operative vengono fornite dal Deputy Minister tramite l’Executive Management Council. Da esso dipendono gli ADMs (Assistant Deputy Ministers) che dirigono i dipartimenti su temi specifici (Meteorologia, Scienza e Tecnologia, Affari Internazionali, Amministrazione). Dal Ministero dell’Ambiente dipende anche la Canadian Environmental Assessment Agency, l’Agenzia che, ai sensi dell’art. 61 del Canadian Environmental Assessment Act del 1992, fornisce le linee guida sull’impatto ambientale di tutte le “opere di rilevante effetto” intraprese sia ad opera di privati che di istituzioni federali e provinciali.

24.  Fin dalla sua costituzione nel 2000, sono stati approvati 342 studi, prove sul campo e per un finanziamento di 219,6 milioni di dollari, attivando oltre 1.3 miliardi di dollari di attività economica nelle Comunità in tutto il Canada. Di questi, 69,8 milioni di dollari sono stati spesi alla fine di marzo del 2005. Le attività di capacity buiding del GMF includono il programma Partners for Climate Protection (PCP), la Community Energy Mission, la Sustainable Communities Conference, il programma Availability and Choice Today(ACT) ed il riconoscimento come comunità sostenibile leader attraverso i FCM-CH2M HILL Sustainable Community Awards. La Knowledge Management Unit (KMU), infine, assicura che i risultati raggiunti e le lezioni apprese siano analizzati e condivisi con i governi comunali.

25.  Per una analisi di più ampio respiro sia consentito il rinvio a P. L. Petrillo, La governance ambientale in Canada, in G. Carpani, M. Carli, M. Cecchetti, T. Groppi, A. Siniscalchi, Governance ambientale e politiche normative, Bologna, Il Mulino 2008, 543 ss.

26.  Anche per questo vi è stato in Canada chi ha parlato di “new deal in sciroppo d’acero”: cfr. F. L. Morton, The Constituional Division of Powers with respect to the Environment in Canada, in B. Galligan (ed), Federalism and the Environmental Policy-making in Australia, Canada and United States, London, Greenwood 1996, 37 ss. . Ugualmente K. Harrison, Passing the buck: Federalism and Canadian Environmental policy, Vancouver, Ubc Press 1996, spec. 67 ss. E R. Kennedy, Who Speaks for Environment?, in Canadian Parliamentary Review, 3, 2000, 6 ss. . Tali politiche, del resto, caratterizzano gli stati federali (come evidenziato magistralmente da G. Lombardi, Lo Stato federale. Profili di diritto comparato, Giappichelli, Torino 1987, G. De Vergottini, Stato federale, in Enciclopedia del diritto, vol. XLIII, Giuffrè, Milano 1990, 831 ss., G. Bognetti, Federalismo, Torino, Utet, 2001, A. Reposo, Stato federale, in Enciclopedia giuridica Treccani, vol. XXX, Roma, 1993), ed evidenziano quella cultura della negoziazione tra centro e periferie propria dell’ordinamento canadese: sul punto E. Ceccherini, La negoziazione interistituzionale, in Amministrare, 1-2, 2002, 59 ss.

Pagine: 1 2 3 4 5 6 7


RICERCA

RICERCA AVANZATA


ApertaContrada.it Via Arenula, 29 – 00186 Roma – Tel: + 39 06 6990561 - Fax: +39 06 699191011 – Direttore Responsabile Filippo Satta - informativa privacy