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La governance ambientale in Italia: spunti di riflessione comparata sulla partecipazione al procedimento decisionale e la necessità di un “bollino verde” per le leggi

di - 14 Settembre 2009
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Nell’assenza di un preciso riferimento costituzionale, tuttavia, tale rivendicazione ha prodotto un conflitto tra governo federale e Province che, a loro volta, ritenevano di essere titolari della potestà esclusiva in materia in forza di alcune disposizioni costituzionali che incidentalmente si riferiscono anche all’ambiente.
Privilegiando la rivendicazione della Federazione, il Parlamento federale ha più volte legiferato interpretando, in modo estensivo, varie disposizioni costituzionali che attribuiscono competenze alla Federazione medesima: l’art. 91 c.12 della Costituzione laddove riconosce la competenza esclusiva statale in materia di pesca costiera[14]; l’art. 91 c.1 in materia di demanio federale e l’art. 91 c.24 (secondo cui spetta agli organi federali legiferare, in via esclusiva, con riguardo alle popolazioni autoctone e alle terre riservate agli indiani)[15]; l’art. 91 c.2 che disciplina l’industria e il commercio e l’art. 91 c.10 secondo cui la navigazione e la marina mercantile sono di competenza esclusiva statale[16]; l’art. 91 c.3 che riconosce la potestà impositiva statale.
Oltre a queste norme, le due disposizioni costituzionali principalmente richiamate dal legislatore federale per rivendicare la primazia in materia ambientale sono state l’art. 91 e l’art. 91 c.27. Mentre quest’ultimo articolo attribuisce allo Stato il compito di garantire la salute pubblica e di sanzionare chiunque la metta a repentaglio, il primo definisce una clausola generale nel riparto delle competenze affermando la competenza statale ogni qual volta sia necessario garantire «peace, order and good government»[17].
Agli organi federali, le Province hanno risposto, specialmente dinanzi alla Corte Suprema, rivendicando piena competenza in materia ambientale, sulla base degli artt. 92 c.5 (sul demanio provinciale), 92 c.13 (sulle proprietà dei beni stabilizzati nelle Province), e 92 lett. a) della Costituzione (secondo cui le Assemblee legislative provinciali hanno piena competenza, in via esclusiva, nei settori della «ricerca … sviluppo, mantenimento e gestione delle risorse naturali non rinnovabili e delle risorse forestali esistenti nell’ambito della Provincia»[18]).
In un contesto così articolato, la Corte Suprema ha svolto un ruolo determinante risolvendo alcune delle molteplici questioni interpretative pur senza affermare, con nettezza, l’una o l’altra competenza[19].
In una prima sentenza del 1988, R. v. Crown Zellerback Canada ltd, la Corte ha affermato la legittimità dell’art. 4 della legge federale che proibiva l’immissione in mare e nelle acque interne di competenza provinciale di qualsiasi sostanza senza la preventiva autorizzazione del governo federale (Ocean Dumping Control Act). La Corte, infatti, applicando l’art. 91 della Costituzione canadese, ha rilevato la presenza di un concreto interesse nazionale (national concern) ad una disciplina uniforme su tutto il territorio, alla luce dei possibili effetti della mancata disciplina da parte di alcune Province[20]. Tale principio è stato formalizzato, peraltro, nel preambolo del Canadian Environmental Protection Act del 1999 in cui si legge «that the risk of toxic substances in the environment is a matter of national concern and that toxic substances, once introduced into the environment, cannot always be contained within geographic boundaries».
In una seconda sentenza, del 1992, Friends of the Oldman River Society v. Canada (Minister of Transport), la Corte riconobbe l’interesse federale alla valutazione d’impatto ambientale di progetti d’iniziativa e d’intesse provinciale. Nel caso di specie, il governo dell’Alberta aveva avviato un progetto di costruzione di una diga sull’Oldam River, ricevendo l’assenso dal Ministero dei Trasporti del governo federale competente in materia di navigazione, senza però sottoporre lo stesso alla valutazione d’impatto ambientale pur prevista, in via obbligatoria, dall’Environmental Assesment and Review Process Guidelines Order fissate dal Ministro federale dell’Ambiente. Per la Corte era pienamente legittima questa previsione normativa (peraltro di natura secondaria) proprio in quanto la materia ambientale necessita di una concorrenza tra l’ordinamento federale e quello provinciale.
In ultimo, rileva la sentenza R. v. Hydro-Quebec del 1997 con cui la Corte si espresse favorevolmente nei confronti di un decreto del Ministro federale dell’Ambiente con cui si sanzionava una società del Quebec per l’immissione nell’atmosfera di sostanze nocive oltre i limiti fissati dal governo federale; in questa sentenza, peraltro, la Corte osservò la “trasformazione” del “diritto all’ambiente” da diritto individuale a diritto collettivo, vero e proprio principio fondamentale dell’ordinamento.

Note

14.  Sulla base di tali disposizioni costituzionali il Parlamento federale ha rivendicato competenze esclusive in materia di salvaguardia della fauna ittica nonché di inquinamento marittimo.

15.  … attraverso gli artt. 91.1a e 91.24 Cost. il governo federale ha rivendicato la titolarità a valutare l’impatto ambientale di ogni intervento provinciale con potenziali ricadute su zone di demanio federale o terre riservate agli indiani.

16.  Su queste due disposizioni costituzionali il governo federale ha fatto leva per rivendicare competenza nella fissazione di standard comuni sulle componenti chimiche di prodotti commerciali (es. detersivi) ovvero per intervenire su progetti di dighe, ponti e quanto altro potenzialmente interferisca con la navigazione nei fiumi. Cfr. D.E. Tosi, La distribuzione delle competenze in materia di ambiente, in Amministrare, numero monografico sul federalismo canadese a cura di T. Groppi, 1-2, 2002, 103 ss.

17.  Per comprendere come tale clausola abbia inciso sullo sviluppo della forma di Stato canadese si vedano G. Rolla, La giustizia costituzionale in Canada e la sua influenza sul federalismo canadese, in Quaderni costituzionali, 2, 1996, 197 ss., N. Olivetti Rason, Un federalismo asimmetrico: il Canada, in N. Olivetti Rason, L. Pegoraro (a cura di), Esperienze federali contemporanee, Padova, Cedam 1996, 377 ss., G. Campanelli, La giustizia costituzionale e i suoi rapporti con il federalismo, in Amministrare, 1-2, 2002, 143 ss.. In generale, fondamentale per chiunque voglia meglio comprendere questo ordinamento, il volume a cura di C. Amirante, S. Gambino, Il Canada un laboratorio costituzionale. Federalismo, diritti, corti, Padova, Cedam, 2000, passim. Da ultimo, se si vuole, si veda anche P.L. Petrillo, Forma di governo e legislazione antiterrorismo in Canada. Spunti di riflessione comparata sul ruolo dei Parlamenti al tempo dell’emergenza permanente, in T. Groppi (a cura di), Democrazia e terrorismo, Napoli, Es, 2006, 381 ss .

18.  Sul punto G. La Forest, Natural Resources and Public Property, Toronto, Ubs press, 1969, 30. Le Province hanno, inoltre, fatto leva sugli art. 92.10 e 92.16 della Costituzione: in particolare quest’ultimo articolo riconosce potestà legislativa esclusiva alle Province nelle materie «di natura strettamente locale o privata in ambito provinciale».

19.  Per la dottrina la giurisprudenza della Corte ha definito un «equilibrio precario» e «non sempre idoneo a garantire una effettiva tutela dell’ambiente» (così D. E. Tosi, cit., 120).

20.  Nel caso di specie la Corte osservò che l’immissione nelle acque di una Provincia di sostanze inquinanti certamente si sarebbe trasformato in un grave danno anche per altre Province, non potendo limitare geograficamente il fattore universale: da qui la necessità di un intervento uniforme a livello centrale.

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