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Organizzazioni pubbliche e test di mercato

di - 19 Agosto 2009
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Si tratta di una forma di tutela per così dire in forma specifica, accordata ai soggetti lesi dalle disfunzioni delle amministrazioni pubbliche, che si affianca alla tutela collettiva risarcitoria di cui all’art. 140 bis del codice del consumo, proponibile anche nei confronti della p.a. secondo le modifiche in corso di approvazione.
Il disegno complessivo sembra essere quello di attribuire al giudice il ruolo di anello di chiusura del controllo sul buon andamento dell’amministrazione e quindi, in definitiva, ai cittadini-utenti, legittimati a proporre l’azione per la tutela in forma specifica o per equivalente monetario, in ogni caso in cui abbiano subito una lesione per effetto di una disfunzione amministrativa..
Si tratta di un disegno coerente con l’idea di un controllo dei soggetti del mercato sull’attività di erogazione di beni e servizi dell’amministrazione pubblica.
Ma, al di là della evidente suggestione del modello, che prospetta una sorta di controllo diffuso sull’amministrazione, non mancano i dubbi circa la effettiva utilità, e la concreta praticabilità, della tutela collettiva in forma specifica e per equivalente monetario come strumento per promuovere l’efficienza delle organizzazioni pubbliche.
Sul versante della tutela in forma specifica, che costituisce una indubbia novità della recente disciplina, vi è l’incognita circa effettiva volontà, e forse anche la competenza tecnica, del giudice amministrativo, chiamato ad esercitare un sindacato pregnante, di merito e sostitutivo, in materia di organizzazione pubblica.
Luci ed ombre si concentrano anche sul versante della tutela risarcitoria collettiva e sull’utilizzabilità di questa come strumento per promuovere l’efficienza dell’amministrazione pubblica.
L’idea può incontrare senz’altro il favore di coloro che vedono nella sottoposizione dei soggetti pubblici alla sanzione della responsabilità per i danni arrecati ai cittadini non solo, e non tanto, uno strumento di giustizia distributiva, quanto, piuttosto, una condizione imprescindibile di buona amministrazione[10].
E’ una linea di pensiero che trova un riscontro anche nella letteratura economica. Dal punto di vista economico, una delle ragioni che giustificano l’istituto della responsabilità civile é rinvenuta proprio nell’effetto di indurre il soggetto autore della condotta, e che sarebbe chiamato a subire i costi del risarcimento, a ricercare misure di prevenzione e dunque a promuovere livelli di efficienza tali da porlo ragionevolmente a riparo dal rischio[11].
L’efficacia deterrente del rimedio giurisdizionale è invece contestata da quanti osservano che il costo del risarcimento imposto alla p.a. verrebbe a ricadere in ultima analisi, sui cittadini, sotto forma di maggiori tasse o di minori erogazioni. Sicché la finalità compensativa per i danneggiati resterebbe in parte frustrata posto che sarebbero proprio costoro a sopportare pro rata il costo pubblico del risarcimento. Si osserva inoltre che, a fronte di un risarcimento spesso irrisorio riconosciuto ai singoli, il costo, dal punto di vista del soggetto obbligato al risarcimento nei confronti di un numero cospicuo di consumatori-utenti, è in genere elevato.
Il secondo argomento che è utilizzato per contestare l’efficacia deterrente del rimedio risarcitorio collettivo ed il contributo che questo può dare al miglioramento dell’efficienza del settore pubblico è quasi di tipo psicologico e prende a riferimento la posizione del funzionario. Si osserva che una forte accentuazione della responsabilità civile dell’amministrazione, con conseguente possibile rivalsa nei confronti del dipendente pubblico, se da un lato può costituire uno stimolo verso un più efficiente svolgimento delle funzioni pubbliche, dall’altro può addirittura scoraggiare condotte virtuose. Il timore di incorrere in una responsabilità può indurre il funzionario ad un atteggiamento eccessivamente prudente, a limitarsi all’osservanza scrupolosa e pedissequa delle norme (il tranquillante approdo della legittimità, di cui parlavo all’inizio)[12].
Indicazioni definitive, o quanto meno univoche, circa l’effettiva efficacia deterrente del rimedio risarcitorio e l’attitudine di questo ad orientare l’attività dell’amministrazione all’obiettivo dell’efficienza non sono neppure desumibili da esperienze concrete e già compiute, come ad esempio quella della legge Pinto (24 marzo 2001, n. 89).
I dati quantitativi sembrerebbero avvalorare la tesi negativa. Alla crescita esponenziale dei procedimenti instaurati per ottenere la riparazione prevista dalla legge per i casi di violazione del termine ragionevole di durata del processo, arrivati al numero di 20.390, alla fine del 2006 con un incremento del 70% rispetto all’anno precedente, e rispetto ad un costo degli indennizzi, che si aggira intorno ai 41,5 milioni di euro (una delle più significative voci di spesa ed una delle principali cause di indebitamento del Ministero della giustizia) fa riscontro il dato che ci mostra come, dopo l’entrata in vigore della legge Pinto la durata dei giudizi non ha subito riduzioni.
Percorrendo l’argomento di tipo economico sopra ricordato, si potrebbe però osservare che proprio l’elevato numero dei procedimenti in corso, ed i relativi costi, contribuiscono a porre il problema della durata del processo al centro dell’attenzione del legislatore per indurlo a promuovere livelli di efficienza tali da porre l’amministrazione al riparo dall’obbligo di risarcimento.

Note

10.  Dovuto il richiamo a Silvio Spaventa e a quel passo del Discorso di Bergamo che individua i possibili rimedi “contro la corruzione dei nostri ordini politici ….. in buone e concrete leggi amministrative, in una bene ordinata giurisdizione del nostro diritto pubblico “, ma anche “nella stretta responsabilità degli amministratori”. Cfr. S. SPAVENTA, La politica della destra, in Raccolta di scritti, a cura di P. ALATRI, Torino, 1949, 103.

11.  Cfr. P. CIOCCA- I. MUSU, Economia per il diritto, Torino, 2006, 159.

12.  Queste le critiche alla utilizzazione dell’azione collettiva in funzione dell’efficienza dell’azione amministrativa sviluppate da C. GIORGIANTONIO, L’azione risarcitoria (individuale e collettiva) nei confronti della p.a.: uno strumento anche per l’efficienza dell’azione amministrativa?, in ApertaContrada,it, 22.12.2008 Dubbi circa l’efficacia deterrente del rimedio risarcitorio sono espressi pure da G. CARRIERO, L’azione collettiva risarcitoria: spunti di riflessione, sulla medesima Rivista, 19.12.2008.

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